IV SA/Wa 3024/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2017 r. sprawy ze skarg K. S. i S. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącej K. S. 697 (słownie sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosków S. K., K. S. i S. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych [...] z dnia [...] lutego 1965 r., nr [...]. Wydając zaskarżoną decyzję organ działał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej K.p.a.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że orzeczeniem z dnia [...] lutego 1965 r. Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych [...], orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem 1/2 części nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], składającej się z działki nr [...] o pow. 1506 m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], działki nr [...] o pow. 63 m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] i działki nr [...] o pow. 302 m2 zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej w 1/2 części współwłasność H. i S. małżonków S. Postanowieniem z dnia [...] października 1993 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w P., wskazując jako podstawę art. 113 § 1 K.p.a. sprostował w/w orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych [...] z dnia [...] lutego 1965 r. w wierszu 11, wskazując iż w miejsce oznaczenia działki [...] powinno wystąpić oznaczenie [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 1994 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia S. S. utrzymał w mocy w/w postanowienie z dnia [...] października 1993 r., wskazując, iż oczywistość popełnionego błędu pisarskiego, w świetle akt sprawy wywłaszczeniowej, nie budzi wątpliwości. Pismem z dnia 25 września 2013 r. S. K., S. S. oraz K. S., wnieśli o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych [...] z dnia [...] lutego 1965 r. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili rażące naruszenie prawa, w szczególności przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. . o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, dalej tez ustawa wywłaszczeniowa, ustawa z 12 marca 1958 r.) tj. art. 22 ust. 1 pkt 1, poprzez brak właściwego oznaczenia przedmiotu wywłaszczenia, art. 3 ust. 1 w zw. art. 20 ust. 2 poprzez brak spełnienia przesłanki niezbędności nieruchomości dla wskazanego celu wywłaszczenia oraz brak spełnienia przesłanki dopuszczalnego celu wywłaszczenia, art. 107 § 1 K.p.a. poprzez niepowołanie właściwej podstawy prawnej orzeczenia wywłaszczeniowego oraz ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych przepisami art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a. Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności w/w orzeczenia z [...] lutego 1965 r. We wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawcy ponownie podnieśli zarzuty naruszenia art. 3, art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a także art. 107 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, 7, 8 i 11 K.p.a. Zawiadomieniem z dnia 3 marca 2016 r. strony postępowania zostały poinformowane o złożonych w sprawie wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz pouczone o treści art. 10 § 1 K.p.a. Zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Budownictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 1907 ze zm.), właściwym w sprawie do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. stał się Minister Infrastruktury i Budownictwa. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał, na zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 K.p.a. i cel postępowania o stwierdzenie nieważności jakim jest ustalenie, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ przypomniał, iż wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i w aspekcie przytoczonej ustawy oceniał zaskarżoną decyzję. W ocenie organu została spełniona przesłanka art. 2 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, bowiem z wnioskiem wystąpił podmiot uprawniony tzn. D. w P. W myśl zaś art. 3 ust. 1 powołanej ustawy z wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych – celem wywłaszczenia w niniejszej sprawie była budowa budynku biurowego. Faktu pominięcia art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w sentencji orzeczenia nie można, w ocenie organu zaliczyć, do kategorii rażącego naruszenia prawa a wskazanie jedynie art. 1, 14, 22 ww. bez powołania art. 3 nie stanowi niezgodność z zasadą praworządności, skoro organy prowadzące postępowanie działały na podstawie przepisów prawa, zarówno materialnego jak i proceduralnego prawa administracyjnego. Jak podał organ, wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w celu wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych (decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] czerwca 1962 r. nr [...], znak [...] wydana przez Prezydium Rady Narodowej [...], Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego, ponadto z odpisu pisma z dnia 1 października 1964 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, Wydział Rolnictwa i Leśnictwa wynika, że zadanie inwestycyjne nr [...] D. - budowa budynku administracyjnego w P., objęte było planem inwestycyjnym na rok 1964 r.), co oznaczało spełnienie przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia wskazanej w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Odnosząc się do przesłanki celu użyteczności publicznej, organ stwierdził, że w ustroju socjalistycznym panowało powszechne przekonanie o zbieżności celów użyteczności publicznej oraz zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Budowa budynku biurowego, jako inwestycja niezbędna do realizacji inwestycji stanowiła przedsięwzięcie, które związane było z zaopatrywaniem społeczeństwa w niezbędną infrastrukturę o charakterze publicznym. Z uwagi na powyższe realizacja powyższej inwestycji stanowiła również cel użyteczności publicznej. W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do zarzutu dotyczącego wywłaszczenia na rzecz innego podmiotu aniżeli podmiot ubiegający się o wywłaszczenie, wskazując, iż w związku z zawartymi na konferencji (11 marca 1964 r. w Miejskiej Komisji Planowania Gospodarczego miała miejsce konferencja z udziałem przedstawicieli "[...] " oraz D. w sprawie przekazania dokumentacji przez "[...] " – D.) ustaleniami nastąpiło formalne przepisanie przez właściwy organ architektoniczno-budowlany w dniu [...] listopada 1964 r. w/w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] czerwca 1962 r., na rzecz wnioskodawcy wywłaszczenia tj. D. Ponadto organ stwierdził, że wymóg z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. dotyczący obowiązku wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, został spełniony, gdyż H. S. i S.S. brali czynny udział w postępowaniu ofertowym. W związku z faktem sporządzenia opinii szacunkowej (przez niezależnych biegłych M. P. oraz inż. J. T.) oraz przeprowadzenia rozprawy organ uznał, iż w postępowaniu wywłaszczeniowym dotyczącym wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został spełniony wymóg art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i brak było podstaw do kwestionowania prawidłowości przyznania odszkodowania na podstawie sporządzonych operatów szacunkowych. W ocenie organu orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych [...] z dnia [...] lutego 1965 r. zawiera m.in. ustalenie przedmiotu wywłaszczenia i wysokość należnego odszkodowania, wskazuje na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, posiada uzasadnienie faktycznie i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych i spełnia wszystkie wymagania określone w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wobec powyższego organ nie stwierdził podstaw do uznania orzeczenia za rażąco naruszającego prawo. Pismem z dnia 27 września 2016 r. skierowanym do organu, pełnomocnik K. S. poinformował o śmierci S. K. Do pisma załączył kopię aktu zgonu, z którego wynika, iż S. K. zmarła [...] czerwca 2016 r. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli S. S. (sygn. akt IV SA/Wa 3025/16) oraz K. S. (sygn. akt IV SA/Wa 3024/16), reprezentowani przez profesjonalnych pełnomocników. Skarżąca K. S. zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędną ocenę, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego, podczas gdy w wyniku wydania decyzji wywłaszczeniowej doszło do rażącego naruszenia następujących przepisów prawa: a) naruszenie art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej nie odpowiadającego powyższym wymogom, w szczególności poprzez nie wskazanie podstawy prawnej wywłaszczenia, nie mówiąc o obowiązku wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji; b) art. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez dokonanie wywłaszczenia nieruchomości pomimo, że w rzeczywistości nie została spełniona przesłanka celu użyteczności publicznej; c) art. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez dokonanie wywłaszczenia nieruchomości pomimo, że w rzeczywistości nie została spełniona przesłanka niezbędności nieruchomości dla beneficjenta wywłaszczenia; d) art. 22 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędne wskazanie numeru wywłaszczonej działki w decyzji wywłaszczeniowej; e) art. 8, art. 11 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia nie do zaakceptowania w demokratycznym i praworządnym państwie, nie uwzględniającego słusznego interesu obywateli a zamiast tego w sposób jednoznaczny faworyzującego interesy władzy publicznej i Skarbu Państwa kosztem interesów obywateli, co nie służy pogłębianiu zaufania obywateli do działań władzy publicznej oraz zasadzie przekonywania; - naruszenie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez wydanie ostatecznej decyzji w sytuacji, gdy nastąpiła śmierć S. K., co obligowało organ do zawieszenia postępowania do czasu ustalenia oraz wezwania do udziału w sprawie następców prawnych strony. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący S. S. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie i stwierdzenie, że nie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych [...] z dnia [...] lutego 1965 r. Mając na uwadze powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z [...] lutego 1965 r., ewentualnie o stwierdzenie wydania orzeczenia z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Podczas rozprawy pełnomocnik skarżącej wskazał na toczące się postępowanie spadkowe po zmarłej S. K. oraz sporządzonych testamentach, nie posiadał wiedzy o innych spadkobiercach poza ustawowymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi są zasadne, choć nie wszystkie podniesione w nich zarzuty zasługują na uwzględnienie. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem S. K., S. S. oraz K. S. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych [...] z dnia [...] lutego 1965 r. dotyczącego wywłaszczenia, jak również postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1994 r., nr [...] oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] października 1993 r., nr [...] o sprostowaniu orzeczenia. Jako podstawę swego żądania wnioskodawcy wskazali wydanie ww. orzeczeń z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 K.p.a.), wznowienia postępowania (art. 145 K.p.a.), jak również w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji (art. 154 i 155 K.p.a.) określone jest mianem postępowania nadzwyczajnego albowiem prowadzone jest w przedmiocie wzruszenia rozstrzygnięć – prowadzonych w trybie zwykłym. Jednakże zarówno w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym, jak i nadzwyczajnym organ administracji publicznej prowadząc postępowanie działa na podstawie K.p.a., tym samym obowiązują go zasady postępowania administracyjnego. W myśl art. 28 K.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, zaś stosownie do art. 30 § 1 K.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W § 4 art. 30 K.p.a. ustawodawca wskazał, iż w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Wobec powyższego, zauważyć należy, iż w dniu wydania zaskarżonej decyzji, czy też doręczenia jej ówczesnemu pełnomocnikowi stroną postępowania przed organem administracji publicznej w niniejszej sprawie nie była S. K. ale jej następcy prawni. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że S. K. zmarła [...] czerwca 2016 r., a więc przed wydaniem zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzji z dnia [...] września 2016 r., a po złożeniu przez nią wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – [...] listopada 2015 r. Organ nie ustalił więc prawidłowo kręgu osób będących stronami w sprawie. Przyczyny z jakich doszło do takiego uchybienia nie mają znaczenia albowiem to obowiązkiem organu administracji publicznej jest prawidłowe ustalenie stron postępowania. Zauważyć należy, że w aktach administracyjnych brak jest postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, czy też poświadczenia dziedziczenia po zmarłej stronie S. K. Natomiast z informacji uzyskanych w toku postępowania sądowoadministracyjnego wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia spadku oraz otwarcia i ogłoszenia testamentu po zmarłej S. K. jest prowadzone przez [...] Wydział Cywilny Sądu Rejonowego [...] pod sygn. akt [...]. Ponadto podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, pełnomocnik skarżącej K. S. potwierdził fakt toczącego się postępowania spadkowego oraz sporządzonych testamentów. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie o stwierdzenie nabycia spadku, co wynika także z informacji przedstawionych przez pełnomocnika skarżącej prowadzone jest w oparciu o testament. Obecnie nie możliwym więc jest dokonanie oceny, czy spadkobiercy S. K. brali udział w postępowaniu. K. S. i S. H., którzy brali udział w postępowaniu administracyjnym są dziećmi zmarłej S. K. Jednakże z uwagi na fakt, że przed Sądem Rejonowym otwarto i ogłoszono testament S. K., to zachodzą uzasadnione wątpliwości, czy dzieci skarżącej są jej spadkobiercami, a co za tym idzie czy wszystkie strony postępowania administracyjnego brały w nim udział. Wobec powyższego okoliczności, które rodzą uzasadnione wątpliwości, że w postępowaniu, zainicjowanym wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie brali udziału następcy prawni zmarłej S. K.– nie zostali oni przez organ ustaleni, stanowiły podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Z tych też przyczyn zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za zasadny. W myśl wspomnianego artykułu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 K.p.a. a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 K.p.a.). Warto w tym miejscu odnieść się do odpowiedzi na skargę i zajętego stanowiska odnośnie stron postępowania, zgodnie z którym spadkobiercy S. K. brali udział w prowadzonym postępowaniu. W ocenie Sądu, wobec informacji o sporządzonych testamentach nie można wykluczyć, że stronami postępowania przed organem administracji publicznej będą także inne osoby nie wskazane przez organ. Z uwagi na zasadność zarzutu dotyczącego naruszenia art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a., i związanego z nim naruszenia przepisów postępowania przed organami administracji, to jest nieustalenia kręgu następców prawnych zmarłej S. K. a tym samym stron postępowania (art. 28 K.p.a., art. 30 § 4 K.p.a.), uniemożliwienie im zajęcia stanowiska w sprawie (art. 10 K.p.a.) – koniecznym okazało się uchylenie zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ustali krąg uczestników postępowania, to jest spadkobierców po zmarłej S. K. i przeprowadzi postępowanie z ich udziałem. W przypadku niezakończenia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej S. K. przez Sąd Rejonowy [...] organ rozważy konieczność zawieszenia postępowania w sprawie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. Sąd zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącej K. S. kwotę 697 zł, w tym kwotę 200 zł, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi i kwotę 480 zł, poniesioną tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) oraz kwotę 17 zł, poniesioną tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.