IV SA/Wa 303/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżonym aktem, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymano w mocy orzeczenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] czerwca 2016 r., o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2015 r., o zmianie danych ewidencyjnych przez ujawnienie dla działek ew. nr [...] (obr. nr [...] jedn. ew. [...]) w miejsce dotychczasowego użytku gruntowego w klasie bonitacyjnej "B-RIIIa" (grunty rolne zabudowane) użytku gruntowego "dr" (drogi). Uzasadniając decyzję organ wskazał: - z wnioskiem o stwierdzenia nieważności decyzji z 2015 roku wystąpił p. E. K. (pismo z [...] lutego 2016 r.), zwany dalej "Wnioskodawcą"; wobec odmowy, podniósł w odwołaniu m.in., że organ I. instancji: "przy interpretacji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odnoszącej się do rażącego naruszenia prawa poczynił ustalenia w stopniu niepełnym i w konsekwencji błędnym"; a także "w sposób niepełny i w konsekwencji błędny ustalił stan faktyczny w przedmiotowej sprawie na podstawie częściowego materiału dowodowego, co skutkowało wydaniem decyzji administracyjnej obarczonej istotną wadą", - stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest odstępstwem od zasady trwałości decyzji, wyrażonej w art. 16 K.p.a., i może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy naruszenie prawa ma kwalifikowany, rażący charakter, - jak wynika z pisma Wnioskodawcy - żądającego stwierdzenia nieważności decyzji, działki ew. nr [...] tylko w niewielkiej części są zajęte pod pas drogi publicznej, a w pozostałej są utrzymywane w postaci ugoru; Wnioskodawca nie przedstawił na to jednak żadnych dowodów, - Prezydent Miasta [...] ustalił natomiast, w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, że na wskazanych działkach występuje użytek gruntowy drogi i - w konsekwencji - wydał decyzję administracyjną o zmianie użytku gruntowego, - decyzja z 2015 roku została wydana na podstawie art. 7d pkt 1, art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 21 ust. 1 i art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034), - odnosząc się do podnoszonego przez Wnioskodawcę zarzutu, wydania decyzji z 2015 roku z rażącym naruszeniem prawa z powodu niepełnego i - w konsekwencji - błędnego ustalenia stanu faktycznego, na podstawie częściowego materiału dowodowego, wskazano, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa; nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny; w judykaturze podkreśla się, że rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę jego naruszenia; utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne; naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa; zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący, - zgodnie z pkt 18 załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków do użytku gruntowego drogi (dr) zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, ze zm.), jak wynika z ustaleń Prezydenta Miasta [...] (pismo Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z [...] maja 2015 r. - fragment mapy zasadniczej), działki ew. nr [...] wchodzą w całości w skład pasa drogowego drogi publicznej (ul. [...]); w trakcie postępowania administracyjnego, toczącego się przed Prezydentem Miasta [...], a także w trakcie postępowania nieważnościowego, Wnioskodawca nie przedstawił żadnego dowodu na potwierdzenie, że działki te nie wchodzą w skład pasa drogowego drogi publicznej, - zarzut wnioskodawcy, że decyzja z 2015 roku została wydana z rażącym naruszeniem prawa z powodu niepełnego i w konsekwencji błędnego ustalenia stanu faktycznego, sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że organ nie zebrał w pełni materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych; Wnioskodawca nie wskazuje jednak żadnych dowodów na potwierdzenie odmiennego stanu faktycznego, a więc na potwierdzenie, że przedmiotowe działki nie wchodzą w skład pasa drogowego drogi publicznej, - dodatkowo wskazano, że - w myśl art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. - w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; jeśli zatem Wnioskodawca posiada dowody na potwierdzenie odmiennego stanu faktycznego, niż ustalony, o których nie wiedział organ w dniu wydania decyzji, z 2015 roku, może złożyć wniosek o wznowienie postępowania, - zarzut Wnioskodawcy niepełnego, a w konsekwencji błędnego, ustalenia stanu faktycznego, należało zatem pominąć; okoliczność ta nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, - dodatkowo zarzuty Wnioskodawcy stanowią polemikę z ustaleniami organu, poczynionymi w trakcie postępowania administracyjnego; jako dotyczące całokształtu zebranego materiału dowodowego w sprawie oraz jego oceny, mogły być składane w trakcie postępowania administracyjnego, prowadzonego przez organ administracji, oraz w ewentualnym odwołaniu od decyzji z 2015 roku; jak wynika z akt sprawy Wnioskodawca go nie wniósł; postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie zastępuje postępowania odwoławczego, ani nie jest kolejną instancją odwoławczą w sprawie administracyjnej; jest postępowaniem nadzwyczajnym i tylko w szczególnych przypadkach - ściśle określonych w ustawie - może prowadzić do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, - na marginesie odnotowano, że jeżeli przedmiotowe działki nie stanowią obecnie użytku gruntowego drogi, w rozumieniu obowiązujących przepisów, właściciel działki może złożyć stosowny wniosek do właściwego organu o zmianę wpisu w ewidencji gruntów i budynków. W skardze, sformułowano zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 7, 8, 77 i 80 K.p.a., polegające na braku wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i wszechstronnego zbadania sprawy oraz zaniechaniu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie; skutkowało to błędną oceną prawną, a w konsekwencji wadliwym przyjęciem, jakoby w przedmiotowej sprawie nie zachodziły okoliczności, przemawiające za stwierdzeniem nieważności decyzji z 2015 roku, - art. 7, 8 i 11 K.p.a., poprzez: - naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w szczególności zaś niepodjęcie przez organ niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; naruszono tym zasadę wnikliwego wyjaśnienia sprawy, - załatwienie sprawy w sposób niemający na względzie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instacji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ nadzoru błędnie przyjął, jakoby zmiany w ewidencji były zasadne, nie prowadząc postępowania, jaki jest stan na gruncie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym akcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wobec argumentacji prawnej w niej sformułowanej. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) ze zm.), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. W istocie jednak, zgodnie z zarzutami skargi, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, gdy chodzi o wyjaśnienie sprawy w jej istotnych kwestiach, przy czym odzwierciedleniem stosownych ustaleń powinna być treść uzasadnienia (art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 wobec art. 8 i 11 K.p.a.). Trafnie wprawdzie organ administracji scharakteryzował instytucje stwierdzenia nieważności decyzji, jako proces badania, czy określone ostateczne orzeczenie nie jest dotknięte wadą kwalifikowaną (wobec uprzedniego przytoczenia tego stanowiska jego powtarzanie nie byłoby zasadne). Nie odniósł jednak swoich rozważań do istotnych formalnych i faktycznych uwarunkowań rozpoznawanej sprawy wobec sformułowanych w odwołaniu zarzutów, gdzie wywodzono, jakoby błędnie ustalono stan faktyczny przez przyjęcie, że działki ew. [...] stanowią użytek drogowy, gdy w istocie były one ugorem. Zajmując stanowisko wobec tak sformułowanych zarzutów, należało wskazać w pierwszym rzędzie, że ewidencja gruntów jest wyłącznie zbiorem informacji, gromadzonych w stosownych zbiorach na podstawie konkretnych dokumentów. W tym kontekście rolą organów była ocena, czy: - w świetle konkretnych regulacji normatywnych ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz stosownego aktu wykonawczego (rozporządzenie o ewidencji gruntów i budynków) istniały ówcześnie dokumenty, wymagane przepisami prawa (ze wskazaniem, gdzie się znajdują w aktach ich oryginały bądź kopie, ewentualnie wydruki z informatycznych baz danych), aby dokonać zmian decyzją z 2015 i - zmiany te nastąpiły zgodnie z treścią tych dokumentów (które ich zapisy odzwierciedlały zmiany dokonane w ewidencji). Nie jest w tym świetle wystarczająca informacja zawarta w uzasadnieniu, że zmian dokonano na podstawie mapy ewidencyjnej, dostarczonej przy stosownym piśmie. Nie wyrażono bowiem w ogóle stanowiska, czy mapa tego rodzaju mogła być dokumentem, stanowiącym podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Nie oceniono wobec tego także w istocie, czy doszło do naruszenia przepisów w zakresie prowadzenia ewidencji oraz - o ile tak było - czy uchybienie w tym zakresie można traktować jako oczywiste. Dopiero po przesądzeniu powyższych kwestii zasadna mogła się stać ocena przez organ, czy - o ile doszło do oczywistego naruszenia przepisów, przez wprowadzenie zmian pomimo braku wymaganych prawem w danym przypadku dokumentów, bądź niezgodnie z ich treścią - zachodzą inne przesłanki niezbędne, aby można było uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa, w myśl art. 156 § 2 pkt 2 in fine K.p.a.). Chodzi mianowicie o to, czy ewentualne naruszenie miało tego rodzaju doniosłe skutki (ekonomiczne, społeczne itp.), że dany akt musi być wyeliminowane z obrotu prawnego w praworządnym państwie. W rozpoznawanej przypadku chodziłoby o ustalenie, czy - o ile zmiany nie dokonano na podstawie wymaganych dokumentów (ewentualnie niezgodnie z ich treścią) - stan uwidoczniony w ewidencji, w następstwie tego naruszenia, jest sprzeczne z rzeczywistym. Tylko więc w takim przypadku konieczne byłoby przeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego dla ustalenia, czy stan ujawniony w ewidencji jest inny niż rzeczywisty. W tym kontekście bezzasadne są dywagacji organu administracji, gdzie podkreśla się wielokrotnie, że Skarżący nie wykazał, aby dane zawarte w ewidencji były sprzeczne ze stanem faktycznym. Jak wskazano, mogłoby mieć to znaczenie jedynie, gdyby zmiany dokonano bez oparcia się o wymagane dokumenty lub sprzecznie z ich treścią, przy czym w sposób oczywisty naruszone przepisy dotyczące prowadzenie ewidencji gruntów. Wówczas jednak ciężar ustalenia, czy stan w ewidencji jest zgodny czy też nie z rzeczywistym spoczywałby na organie, jako istotny element stanu faktycznego, niezbędny do oceny przed orzeczeniem w sprawie nieważności, wobec żądania wniosku. Tylko stwierdzenie, że oczywiste naruszenie reguł wskazujących, jakie dokumenty mogą stanowić podstawę zmian w ewidencji, nie doprowadziło do ujawnienia w niej stanu niezgodnego z rzeczywistym mogłoby stanowić przesłankę negatywną dla uznanie, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Jak trafnie przy tym odnotował organ, jeżeli przy wprowadzeniu zmian nie naruszono reguł, gdy chodzi o dokumentację, mogącą stanowić podstawy modyfikacji ewidencji, ujawnienie, że stan wynikający ze stosownych dokumentów odnotowany w ewidencji, nie odpowiadał rzeczywistości mogłabyś być ewentualnie podstawą wznowienia postępowania, w myśl art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Chybione są natomiast jego dywagacje, jakoby pomimo wydania ostatecznej decyzji administracyjnej z 2015 roku, co to zmian w ewidencji gruntów, możliwa była zmiana w tym rejestrze w zwykłym trybie, w następstwie zgłoszenie stosownego wniosku. Byłoby to bowiem dopuszczalne tylko wtedy, gdy w okresie od wydania decyzji z 2015 roku do zgłoszenia żądania zaszły realne zmiany na gruncie. Ewentualne wydanie ponownego orzeczenia w postępowaniu zwykłym, w którym ocenianoby ten sam stan na gruncie - czy konkretne działki stanowią grunty rolne, lecz są nieużytkami bądź też stanowią pas drogowy - oznaczałoby ponowne orzekanie w tym samym przedmiocie. Skutkowałoby wydaniem orzeczenia dotkniętego wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.). W kontekście powyższych uwag nie sposób uznać, aby z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynikało, że sprawa była przez organ odwoławczy rozważane w jej istotnych aspektach. Uniemożliwia to, aby kwestionowane orzeczenie mogło być przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny, gdy chodzi o jego zasadność, co do meritum - czy faktycznie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności. W tym zakresie odniesienie się do zarzutów skargi byłoby więc przedwczesne. Skoro organ nie rozpoznał sprawy w istotnych aspektach, sformułowanie oceny przez Sąd skutkowałoby w takim przypadku naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Naruszenie przepisów postępowania w zakresie obowiązków właściwego wyjaśnienia sprawy mogło mieć w danej sprawie wpływ na jej wynik - nie dokonano dotąd w postępowaniu odwoławczym ustaleń kluczowych dla oceny, czy kwestionowany akt z 2015 roku jest dotknięty kwalifikowaną wadliwością. Zajęcie natomiast przez Sąd stanowiska, czy w istocie "miało" byłoby przedwczesne. Sąd nie uwzględnił wniosku skargi o uchylenie również decyzji organu I. instancji. Wobec nie zajęcia stanowiska przez organ odwoławczy w kluczowych kwestiach merytorycznych, ocena przez Sąd, czy uchylenie tego aktu jest niezbędne dla załatwienia sprawy, w myśl art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, byłaby przedwczesna. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, sformułowane w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. Rozważy także, czy – mając na uwadze zarysowane wyżej ramy orzekania w przedmiocie nieważności - nie zachodzą przesłanki do wydania w sprawie decyzji kasatoryjnej, w myśl art. 138 § 2 K.p.a., bądź niezbędne jest uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 K.p.a.