IV SA/Wa 3031/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2018r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej organ), po wszczęciu postępowania z uwagi na wniesiony sprzeciw przez Prokuratora Okręgowego w [...] (dalej skarżący) od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2016r. wydanej w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym na części działki o nr ewid. [...] z obrębu [...] w zakresie infrastruktury technicznej, na części działki o nr ewid. [...] z obrębu [...] oraz części działki nr ewid. [...] z obrębu [...] położonych w rejonie ul. [...] w Dzielnicy [...], odmówiło stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Stan sprawy był następujący: Zarząd Dzielnicy [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., orzekł w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym na części działki o nr ewid. [...] z obrębu [...] w zakresie infrastruktury technicznej, na części działki o nr ewid. [...] z obrębu [...] oraz części działki nr ewid. [...] z obrębu [...] położonych w rejonie ul. [...] w Dzielnicy [...]. W dniu [...] kwietnia 2018r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] skierował sprzeciw od ww. decyzji, zarzucając jej, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wydanie z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 61 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na pominięcie okoliczności, iż istniejące i planowane uzbrojenie terenu w sieć wodo0ciągowo – kanalizacyjną jest niewystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego, a wykonanie uzbrojenia terenu nie zostało zagwarantowane w drodze umowy zawartej pomiędzy inwestorem, a Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów Kanalizacji w [...] S.A. W pkt 2.3. decyzji podano, że inwestor powinien realizować inwestycję w oparciu o wstępne warunki podłączenia do sieci, m.in. na podstawie pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. z dnia [...] sierpnia 2015 roku oraz z dnia [...] kwietnia 2016 roku. Tymczasem, jak wskazuje skarżący, w późniejszym z wymienionych pism zawarte zostało wyraźne stwierdzenie, iż: "inwestor nie otrzymał warunków technicznych odnośnie zaopatrzenia w wodę, stanowiących podstawę do opracowania i uzgodnienia w Spółce dokumentacji projektowej w ww. zakresie". Zdaniem skarżącego analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz treści skarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że została ona wydana z rażącym naruszenie m art. 61 ust. 1 pkt 3 oraz ust.5 u.p.z.p.m, ponieważ zgodnie z dyspozycją wskazanych przepisów wydanie decyzji o warunkach za budowy jest możliwe, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Przedłożenie wspomnianego wcześniej pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. z dnia [...] kwietnia 2016 roku nie stanowi realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia gwarancji, że umowa dotycząca zapewnienia obsługi inwestycji w zakresie infrastruktury zostanie zawarta. Podsumowując swoje stanowisko skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja nie tylko została wydana z oczywistym naruszeniem prawa, ale ponadto prowadzi do skutków niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Celem art. 61 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 5 u.p.z.p. jest niedopuszczenie do sytuacji, by w drodze udzielenia pozwolenia na budowę zatwierdzone zostało zamierzenie budowlane pozbawione gwarancji dostępu do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej , a pozostawanie w obrocie prawnym skarżonej decyzji stoi w niewątpliwej sprzeczności z takim zamiarem ustawodawcy. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego i wyjaśniającego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2016r. Podsumowując swoje wywody Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że w/w decyzja Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2016r., nie jest obarczone wadą, o której mowa w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., a wobec powyższego zarzut wydania jej z rażącym naruszeniem prawa tj. naruszeniem przepisu art. 61 k.p.a jest całkowicie nieuzasadniony. Zdaniem organu ze znajdujących się w aktach sprawy pism Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...], dotyczących wstępnych warunków technicznych w zakresie zaopatrzenia w wodę dla zabudowy na działce o nr ewid. [...], w tym przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego wynika, że istnieje techniczna możliwość dostawy wody dla opisanej nieruchomości, po spełnieniu określonych warunków. Organ podzielił pogląd Zarządu Dzielnicy [...], że wystarczające dla spełnienia warunku zawartego w art. 61 ust.1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzenie MPWiK "istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego". Na załączniku do pisma z dnia [...] lutego 2016r. znak PRO[...] została wskazana zabudowa, w tym przedmiotowy budynek, dla którego MPWiK w [...] S.A. dopuściło możliwość dostawy wody. Porozumienie z dnia [...] lutego 2016 r., załączone do pisma z dnia [...] maja 2018 r., gwarantowało wykonanie, uzbrojenia wodociągowego na potrzeby inwestycji. W dacie wydania kwestionowanej decyzji Inwestor dysponował umową zawierającą zobowiązanie MPWiK do wykonania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na potrzeby inwestycji.  Kolegium wskazało, że zgodnie j art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest istnienie rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. Pod pojęciem "uzbrojenie terenu" najeży rozumieć, zgodnie z przepisem art. 143 ust. 2 u.g.n. wszystkie urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Warunek uzbrojenia terenu, zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. uznaje się za spełniony również wtedy, gdy wykonanie wymienionych elementów infrastruktury technicznej lub niektórych z nich - zostanie zagwarantowane inwestorowi. Celem tego przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w np. drodze umowy ale nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Wobec powyższego, w ocenie organu okoliczności podniesione przez Prokuratora Okręgowego, mające wskazywać na naruszenie prawa o charakterze rażącym, nie mieszczą się w kategorii pojęciowej "rażące naruszenie prawa". Z takim stanowiskiem nie zgodził się Prokurator Okręgowy zaskarżając w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2016r. wydanej w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym na części działki o nr ewid. [...] z obrębu [...] w zakresie infrastruktury technicznej, na części działki o nr ewid. [...] z obrębu [...] oraz części działki nr ewid. [...] z obrębu [...] położonych w rejonie ul. [...] w Dzielnicy [...]. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja została wydana naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 61 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które polegało na odmowie stwierdzenia nieważności skarżonej sprzeciwem prokuratora decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2016 roku nr [...] pomimo wydania jej z rażącą obrazą wymienionych przepisów upzp. W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżący podtrzymał argumenty podniesione w sprzeciwie z dnia [...] kwietnia 2018r. Wobec dostrzeżonych naruszeń Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz wskazanej wyżej decyzji Zarządu Dzielnicy [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji naruszenia norm prawa, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Należy mieć na uwadze, że dokonanie oceny zaskarżonej decyzji, co do jej zgodności z prawem, poddane jest specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma bowiem w prawie bardzo istotne znacznie. Przede wszystkim z tego powodu, że jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nakłada zatem na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza bowiem, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004r. Sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994r. sygn. akt V SA 535/94, Wyrok NSA IV SA 905/2002 z dnia 27.10.2003 r. Wyrok NSA w Warszawie V SA 2998/99 z dnia 26.09.2000 r. Wyrok NSA w Warszawie III SA 1935/99 z dnia 11.08.2000 r. ) przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne - skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. A zatem reasumując z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 Kpa powołanego przepisu mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i nie stwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, iż w ocenie Sądu, orzekający w sprawie organ, przeprowadził postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z brzmienia art. 156 k.p.a. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a wymaga od organu innego podejścia do sprawy niż w zwykłym postępowaniu administracyjnym, gdy organ ten orzeka w I instancji lub jako organ odwoławczy. Organ staje tu wobec kwestii czysto prawnych. W doktrynie stwierdza się bowiem, iż art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a zawierający pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności dotyczy dwóch rodzajów wadliwości decyzji, a mianowicie wadliwości polegającej na rażącym naruszeniu prawa oraz wadliwości polegającej na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż w niniejsze sprawie organ, uznał, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Zarządu Dzielnicy [...] nie narusza w sposób rażący przepisów prawa, brak zatem było podstaw do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W swoim sprzeciwie z dnia [...] kwietnia 2018r. od decyzji z dnia [...] lipca 2018r. Zarządu Dzielnicy [...] skarżący, jako podstawę zarzutu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa wskazał art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Analizując przedmiotowy sprzeciw należało podzielić stanowisko organu, że wskazane w nim podstawy są bezzasadne. Nie ma racji skarżący twierdząc, że decyzja Zarządu Dzielnicy [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ zgodnie z dyspozycją wskazanych przepisów wydanie decyzji o warunkach za budowy jest możliwe, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że warunek ten można uznać za spełniony tylko jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. W tej kwestii Sąd podzielił ocenę organu, że z pism Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. z dnia [...] lutego, [...] lutego, [...] marca oraz [...] kwietnia 2016 r. dotyczących m.in. wstępnych warunków technicznych w zakresie zaopatrzenia w wodę dla zabudowy na działce o nr ewid. [...], w tym przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego wynika, że istnieje techniczna możliwość dostawy wody dla opisanej nieruchomości, po spełnieniu określonych warunków. W konsekwencji Sąd podzielił pogląd organu, że wystarczające dla spełnienia warunku zawartego w art. 61 ust.1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było stwierdzenie MPWiK: "istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego". Na taką ocenę pozwoliła także analiza załącznika do pisma z dnia [...] lutego 2016r., na którym została wskazana zabudowa, w tym przedmiotowy budynek, dla którego MPWiK w [...] S.A. dopuściło możliwość dostawy wody. Podobnie, na trafność powyższej oceny wskazuje treść porozumienia z dnia [...] lutego 2016 r., załączonego do pisma z dnia [...] maja 2018 r., gwarantujące wykonanie uzbrojenia wodociągowego na potrzeby inwestycji. Reasumując: w dacie wydania kwestionowanej decyzji Zarządu Dzielnicy [...][...] Inwestor dysponował umową zawierającą zobowiązanie MPWiK do wykonania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na potrzeby inwestycji, zatem decyzji tej nie wydano z oczywistym naruszeniem prawa, a w konsekwencji nie była obarczona wadą, o której mowa w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Z tych względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organowi orzekającemu w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji. W konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.