IV SA/Wa 3037/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi W. C., D. C. i M. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za uzgodnienie usytuowania projektowanej sieci gazowej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2015 r., znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej [...]INGiK, organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 28b, 40b ust. 1 pkt 6 i art. 40f ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (D.U. 2015, poz. 529, dalej zwanej PGiK) i tabeli nr 16,1p.6 załącznika do tej ustawy pt. "Wysokości stawek podstawowych w odniesieniu do odpowiednich jednostek rozliczeniowych, wysokości współczynników korygujących oraz zasad ustalania tych współczynników a także szczegółowe zasady obliczania opłaty", po rozpoznaniu odwołania G. s.c. D. w N., od decyzji Prezydenta W. nr [...] z [...] czerwca 2015 r., w sprawie orzeczenia o wysokości opłaty za uzgodnienie usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu, utrzymał mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania powyższego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją nr [...] z [...] czerwca 2015 r., znak [...], Prezydent W. ustalił opłaty w wysokości po 150 zł za uzgodnienie projektowanej sieci gazowej zlokalizowanej na: 1) terenie Dzielnicy W. w W., ulica P., [...] P., S. nr. sprawy [...], Dokument Obliczenia Opłaty nr [...] z [...] maja 2015; 2) terenie Dzielnicy B. w W., ulica S., nr. sprawy [...], Dokument Obliczenia Opłaty nr [...] z [...] maja 2015; 3) terenie Dzielnicy U. w W., ulica B., K., nr. sprawy [...]; Dokument Obliczenia Opłaty nr [...] z [...] maja 2015; W uzasadnieniu decyzji Prezydent W. wskazał, iż naliczenie opłaty nastąpiło w związku ze złożonym przez projektanta W. C., (dalej skarżący, wnioskodawca), wnioskiem o uzgodnienie na naradzie koordynacyjnej usytuowania projektowanych sieci gazowych. Wnioskodawca dołączył do wniosku 3 projekty sieci gazowej zamieszczonych na odrębnych kopiach aktualnej mapy zasadniczej, dotyczących różnych i nie związanych ze sobą technicznie i obszarowo lokalizacji na terenie 3 dzielnic m. W. W związku z tym skarżący został zobowiązany przez organ do zweryfikowania wniosku i złożenia 3 odrębnych wniosków dla każdego zadania odrębnie. Następnie, na podstawie art. 40e PGiK, zostały wydane dla tych zadań, odrębnie Dokumenty Obliczenia Opłaty. Prezydent W. uznał, że skarżący złożył 3 oddzielne komplety dokumentów stanowiących projekty usytuowania jednego rodzaju sieci (gazowej), niełączących się i niepowiązanych ani technicznie ani lokalizacyjnie (w 3 rejonach, w 3 dzielnicach), domagając się ustalenia opłaty w łącznej wysokości 150 zł. Jednocześnie organ uznał, że stanowisko wnioskodawcy jest błędne. Przedmiotem narady koordynacyjnej mógł być jeden projekt dotyczący jednego lub kilku rodzajów sieci, ale zawartych w jednym projekcie, bowiem jedna jednostka rozliczeniowa odnosi się do projektowanej sieci uzbrojenia terenu, a nie projektów sieci. W ocenie organu I instancji przedłożone 3 projekty z usytuowaniem projektowanych sieci gazowych stanowiły odrębne projekty (każdy dla odrębnego zadania inwestycyjnego) będącego przedmiotem odrębnych narad koordynacyjnych wymagających zróżnicowanego składu członków z uwagi na lokalizację w trzech dzielnicach m. W. oraz zakończonych odrębnymi protokołami dla każdego z projektu. Zatem za zasadne uznał naliczenie opłaty w wysokości 150 zł za każdy projekt zgodnie z tabelą 16 pkt 6. W odwołaniu wniesionym do [...]INGiK, skarżący zarzucił organowi I instancji błędną rozszerzającą interpretację art. 28b ust. 1 i 3 ustawy PGiK. Zdaniem autora skargi organ samowolnie i niewłaściwe dokonał weryfikacji wniosku poprzez "rozbicie" jednego wniosku na trzy odrębne wnioski i projekty, nadając im nowe dodatkowe oznaczenia kancelaryjne, a tym samym wystawiając odrębne Dokumenty Obliczenia Opłaty – 3 sztuki, każdy o wartości po 150 zł, w sumie 450 zł, zamiast jednej opłaty o wartości 150 zł. W dalszej części odwołania przedstawił własną interpretację powołanego przepisu, wskazując, iż doszło do naruszenia jego praw i obowiązków oraz interesów zagwarantowanych art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji R.P. Wnioskodawca przedstawił także własne wywody w zakresie narad koordynacyjnych. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2015 r. [...]WINGiK utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28b ust. 1 PGiK sytuowanie projektowanych sieci uzbrojenia terenu uzgadnia się na naradach koordynacyjnych organizowanych przez starostę/prezydenta miasta na prawach powiatu. Natomiast w myśl art. 28b ust 3 tej ustawy propozycja usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu, powinna być przedstawiona na planie sytuacyjnym lub kopii mapy zasadniczej. Wywiódł, iż graficzne przestawienie usytuowania uzbrojenia terenu na materiale kartograficznym jako projekt stanowi integralną część wniosku o dokonanie koordynacji uzgodnienia uzbrojenia terenu; Dalej podał, że interpretacja treści wniosku w powiązaniu z jej graficznym odzwierciedleniem należy do starosty, którego obowiązkiem jest wystawienie Dokumentu Obliczenia Opłaty stosownej do dokonanej oceny zakresu uzgodnienia oraz uwzględniającej uregulowania zawarte w art. 40b PGiK oraz załączniku do ustawy. Wyjaśnił także, że zgodnie z tabelą 16 pkt 6 załącznika uzgodnienie usytuowania projektowanej sieci uzbrojenia terenu wskazuje na jednostkę rozliczeniową "projektowana sieć uzbrojenia terenu jednego rodzaju". Wskazano w niej, że LR przy wartości: 1) 1-dla Ljr nie większej niż 1 (przedmiotem uzgodnienia jest jeden rodzaj sieci uzbrojenia terenu), 2) 0,7 dla Ljr większej niż 1 (przedmiotem uzgodnienia jest więcej niż jeden rodzaj projektu sieci uzbrojenia terenu). Organ odwoławczy wyjaśnił, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż zostały opracowane 3 oryginały mapy do celów projektowych odrębnie dla poszczególnych 3 (trzech) obszarów nie łączących się ze sobą. Na podkładzie tych map zostały wniesione projekty sieci gazowej, które jakkolwiek są sieciami jednego rodzaju, to nie są ze sobą połączone w zakresie rozwiązania technicznego. Za słuszne uznał wyznaczenie przez organ I instancji odrębnych narad koordynacyjnych i zgodnie z art. 40d ust. 1 PGiK dokonanie naliczenia opłaty za czynność określoną w art. 40b ust. 1 pkt 6 PGiK odrębnie dla każdego projektu, w wysokości po 150 zł. Takie działanie organu I instancji, [...]WINGiK uznał za uprawnione. Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając organom wadliwą wykładnię art. 28b ust. 1 i 3 PGiK oraz nierozpoznanie istoty sprawy. W szczególności podniósł brak odpowiedzi na pytanie czy ustawodawca ograniczył lub zakazał możliwość złożenia przez Inwestora lub projektanta w jednym zawiadomieniu wniosku w celu uzgodnienia więcej niż jednej z propozycji usytuowania projektowanej sieci w sytuacji gdy położone są na terenie tej samej powiatowej bazy [...]. Zdaniem skarżącego nie zostało zakazane przez ustawodawcę sytuowanie sieci na kilku odrębnych planach lub mapach – brak takiego unormowania ustawowego. Zanegował także rozważania i wywody organu na tle interpretacji art. 28b ust. 3, podkreślając, że organ bezprawnie doprowadził do rozdzielenia wniosku na 3 odrębne projekty i przeprowadził 3 różne narady koordynacyjne, co w jego ocenie nie posiada racjonalnego uzasadnienia, a nadto spowodowało stratę czasu i wzrost kosztów. Według strony skarżącej ustawa ani załącznik do niej nie ograniczają możliwości przeprowadzenia narady koordynacyjnej do jednego rodzaju projektu sieci, nie zawierają ograniczeń ani zaleceń z ilu egzemplarzy map i jak mają wyglądać przedstawione na naradę dokumenty zawierające propozycje usytuowania projektowanych sieci, nie zawierają wskazań co do tego że muszą być powiązane ze sobą obszarowo lub technicznie, nie określają jej długości ani ilości odcinków, nie muszą być ze sobą zintegrowane. Skarżący stwierdził także, że jego doświadczenie wskazuje, że narady wyznaczane są jednocześnie dla różnych dzielnic W., wystarczy aby zainteresowane osoby było powiadomione o tych czynnościach, ich obecność nie jest konieczna. Przepis art. 28c ust. 1 i 2 PGiK nie stwarza żadnych barier prawnych ani ograniczeń do ostemplowania i potwierdzenia odbycia narady. W rezultacie skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i orzeczenie nadpłaconej kwoty w wysokości 300 zł. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. [...]WINGiK ponownie wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie na każdym z załączników graficznych/mapach do celów załączonych do wniosku firmy G. s.c. D. zaprojektowany został jeden rodzaj sieci. Zostały opracowane 3 oryginały mapy do celów projektowych odrębnie dla poszczególnych 3 (trzech) obszarów nie łączących się ze sobą. Na podkładzie tych map zostały wniesione projekty sieci gazowej, które są sieciami jednego rodzaju, ale nie są ze sobą połączone w zakresie rozwiązania technicznego. Organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent W. zasadnie dokonał naliczenia opłaty za czynność określoną w art. 40b ust. 1 pkt 6 PGiK, wystawił Dokument Obliczenia Opłaty odrębnie dla każdego projektu w wysokości 150 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna ponieważ organ na gruncie niniejszej sprawy prawidłowo ustalił, iż wnioskodawca zobowiązany jest do opłaty w wysokości po 150 zł od każdej czynności polegającej na uzgodnieniu projektu sieci gazowej uzbrojenia terenu. Kontroli sądu podlegała prawidłowość obliczenia opłaty za uzgodnienie projektowanej sieci gazowej uzbrojenia terenu, w sytuacji gdy wnioskodawca złożył wniosek o uzgodnienie usytuowania projektowanej sieci gazowej zlokalizowanej na terenie trzech dzielnic Miasta W., tj.: Dzielnicy W., Dzielnicy B., Dzielnicy U. W tej sytuacji istotnym i kluczowym jest wykładnia pojęcia "sieci uzbrojenia jednego rodzaju" bowiem od niej, jako jednostki rozliczeniowej naliczana jest opłata. Właśnie wysokość naliczonej opłaty stanowi zarzut postawiony organom. Zaznaczyć należy, że definicja "sieci uzbrojenia terenu" zawarta jest w art. 2 pkt 11 Ustawy PGiK. Są to wszelkiego rodzaju naziemne i podziemne przewody i urządzenia: wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, cieplne, telekomunikacyjne, elektryczne, energetyczne i inne z wyłączeniem melioracji szczególnych, a także podziemne budowle jak tunele, przejścia, parkingi, zbiorniki itp. Ustawodawca definiuje zatem sieć ze względu na jej przeznaczenie, cel jakiemu służy. W związku z tym pod pojęciem "rodzaju sieci" należy rozumieć każdą z sieci, która służy określonemu celowi, spełnia określone funkcje, ma określone przeznaczenie. Wobec tego w niniejszej sprawie pod pojęciem jednego rodzaju sieci rozumieć należy "sieć gazową" jako służącą zaspokajaniu określonych funkcji, potrzeb. Poza sporem jest również, że sytuowanie sieci uzbrojenia terenu uzgadnia się na naradach koordynacyjnych organizowanych przez starostę, co wynika z art. 28b ust. 1 PGiK. Zgodnie z art. 28b ust. 3 PGiK, po otrzymaniu od inwestora lub projektanta dokumentów zawierających propozycję usytuowania projektowanych sieci zamieszczoną na planie sytuacyjnym lub na kopii aktualnej mapy zasadniczej, starosta wyznacza sposób, termin i miejsce przeprowadzenia narady koordynacyjnej o czym zawiadamia wnioskodawców, podmioty które zarządzają sieciami uzbrojenia terenu, wójtów, burmistrzów i prezydentów miast na terenie których mają być sytuowane projektowane sieci uzbrojenia terenu, ewentualnie inne podmioty mogące być zainteresowane rezultatami narady koordynacyjnej. Rezultaty narady koordynacyjnej utrwala się w protokole, w którym m.in. przedstawia się stanowiska uczestników narady. Nadto jak wynika z art. 28b ust. 7 ww. ustawy odpisy protokołu narady koordynacyjnej wydaje się na żądanie zainteresowanego uczestnika. Przedmiotem narady koordynacyjnej może być więc "propozycja usytuowania projektowanych sieci zamieszona na planie sytuacyjnym lub kopii mapy zasadniczej". Użycie w tym przypadku liczby pojedynczej "kopi mapy zasadniczej" wskazuje, że zamiarem ustawodawcy była w tym wypadku ocena propozycji jednej lub kilku przebiegów sieci pod warunkiem, że są one odzwierciedlone na jednej kopii mapy zasadniczej lub jednym planie sytuacyjnym. A contrario przyjąć należy umieszczenie sieci, bez względu na to ilu rodzajów, na kilku kopiach mapy zasadniczej lub kilku planach sytuacyjnych powoduje konieczność wyznaczania tylu narad ile było projektów zamieszczonych na odrębnych kopiach. Niewątpliwie Tabela 16 pkt 6 załącznika stanowi, że jednostką rozliczeniową jest projektowana sieć uzbrojenia terenu jednego rodzaju i stawka podstawowa wynosi 150 zł. Niemniej zdaniem Sądu powyższy zapis w załączniku Tabeli 16 pkt 6 należy interpretować w nawiązaniu do art. 28 ust. 3 ustawy PGiK. Zastosowanie wykładni literalnej i funkcjonalnej powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że tylko objęcie jednym dokumentem kartograficznym sieci jednego rodzaju skutkuje naliczeniem jednej opłaty. Powyższą interpretację potwierdza art.40d ust. 1 - 3 PGiK, z którego wynika, że opłata należy się za wykonanie czynności i jest iloczynem odpowiednich stawek podstawowych, liczby jednostek rozliczeniowych oraz współczynników korygujących lub sumą takich iloczynów. Wysokość stawek podstawowych w odniesieniu do odpowiednich jednostek rozliczeniowych, wysokość współczynników korygujących oraz zasady ustalania tych współczynników, a także szczegółowe zasady obliczania wysokości opłat określa załącznik do ustawy "Wysokość należnej opłaty oraz sposób jej wyliczenia utrwala się w Dokumencie Obliczania Opłaty", określonym w art. 40e ustawy PGiK, który zawiera między innymi nazwę i liczbę jednostek rozliczeniowych, pozycję tabeli opłat, wysokość użytych do wyliczenia podstawowych stawek jednostkowych oraz współczynników korygujących i kwotę opłaty. Również zwrócić uwagę należy, że z treści art. 40b ust. 1 pkt 6 wynika, że opłatę pobiera się za "uzgadnianie usytuowania projektowanej sieci uzbrojenia terenu" a więc nie za czynność jaką jest narada koordynacyjna, ale za uzgodnienie projektu sieci. Reasumując, jeszcze raz zaznaczyć należy, narada może dotyczyć projektu sieci (jednej lub kilku) o ile sieć znalazła odzwierciedlenie na jednym dokumencie kartograficznym, opłatę należy ustalić od tej czynności. Natomiast w sprawie podlegającej kontroli Sądu, niewątpliwie wnioskodawca przedłożył wniosek dotyczący jednego rodzaju sieci, przy czym zostały opracowane 3 oryginały map, odrębnie dla każdego z trzech obszarów, nie łączących się ze sobą, które nie były ze sobą połączone w zakresie rozwiązania technicznego i ta okoliczność ma znaczenie zasadnicze. Podkreślić należy, że konkretny i uzgodniony przebieg sieci znajdujący odzwierciedlenie na konkretnym dokumencie czyli mapie stanowi podstawę do przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Z tej racji może dotyczyć określonych i powiązanych terenów uwidocznionych na mapie zasadniczej. W nawiązaniu do stanowiska organów wyrażonego w uzasadnieniu decyzji, że narada koordynacyjna może dotyczyć wyłącznie jednego uzgodnienia projektu, są chybione i w ocenie Sądu nie znajdują potwierdzenia w obowiązującym stanie prawnym. Dodać także należy, iż opłatę pobiera się od czynności polegającej na uzgodnieniu propozycji przebiegu sieci zamieszczonym na jednym dokumencie kartograficznym. W odniesieniu do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie nakładają na podmiot ubiegający się o uzgodnienie - do złożenia odrębnych wniosków o uzgodnienie. Zatem skarżący mógł jednym wnioskiem domagać się uzgodnienia projektu sieci gazowej. Oczywiście złożenie jednego wniosku w konkretnej sytuacji – w przedmiotowej sprawie nie miało wpływu na wysokość wyliczonej opłaty. Decydująca w tym wypadku jest, zgodnie z art. 27 ust. 4 pkt 1 PGiK, właściwość terytorialna. Geodezyjną ewidencję sieci uzbrojenia terenu prowadzą dla obszaru powiatu starostowie, którzy organizują narady, w granicach swej właściwości – co z kolei wynika z art. 28b ust. 1 PGiK. W związku z tym możliwe jest złożenie przez podmiot ubiegający się o uzgodnienie jednej mapy z propozycją przebiegu sieci na terytorium danego powiatu. Odnosząc się do nałożonej na skarżącego opłaty w wysokości 450 zł, to w ocenie składu orzekającego, jej wysokość nie narusza przepisów prawa, w tym również konstytucyjnego prawa skarżącego. Nałożona opłata została wyliczona zgodnie z przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Również zaznaczyć trzeba, iż rozdzielenie wniosku w związku ze zobowiązaniem organu miało jedynie charakter formalny. W konsekwencji nie miało ono znaczenia przy ocenie zasadności (wysokości) naliczenia opłaty. W nawiązaniu do pozostałych zarzutów skargi podkreślić należy, że ustawodawca sprecyzował zakres nałożonych na projektanta obowiązków co do dokumentów zawierających propozycję usytuowania projektowanych sieci zamieszczonych na planie sytuacyjnym lub na kopii aktualnej mapy zasadniczej, co wynika z treści art. 28b ust. 3 PGiK. Dla opłaty natomiast istotny jest także rodzaj sieci. Potwierdzeniem przeprowadzenia czynności uzgodnienia jest zamieszczenie adnotacji na dokumentacji projektowej co wynika z art. 28c ust. 1 PGiK. W konsekwencji nie było podstaw do podzielenia zgłoszonych przez skarżącego zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów postępowania, a zwłaszcza art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. Sporządzone uzasadnienie odpowiadało wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku.