IV SA/Wa 3042/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze skargi J. P., M. A., B. B., E. O., E. S., E. Z., J. D., K. A., K. D., K. G., M. K., M. M., P. M., P. W., R. K., U. O. i Stowarzyszenia Mieszkańców [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy uchylenia decyzji oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ("Kolegium") postanowieniem z [...] września 2013 r., sygn. akt [...], po rozpatrzeniu wniosku P. M., E. O., M. M., R. K., M. K., U. O., K. D., K. H., E. S., S. M., K. G., J. P., K. A., M. A., A. S., A. C., A. M., B. B., E. Z., P. W., T. C. i J. D. ("skarżących") wznowiło postępowanie zakończone decyzją Kolegium z [...] października 2012 r., sygn. akt [...]. Decyzją z [...] listopada 2013 r., sygn. akt [...], Kolegium stwierdziło wydanie decyzji Kolegium z [...] października 2012 r., sygn. akt [...], z naruszeniem prawa, jednakże odmówiło uchylenia tej decyzji z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu wskazało, że składający wnioski o wznowienie decyzji Kolegium podnosili, że nie brali udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Postępowanie zostało zatem zasadnie wznowione na wniosek stron postępowania ponieważ nie brali oni w nim udziału bez własnej winy. Kolegium podniosło jednak, że w sprawie rozpatrywało wniosek skarżących o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kolegium z [...] października 2012 r., którą Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze z uwagi na fakt, że wnoszący odwołanie - Stowarzyszenie Mieszkańców Osiedla [...] nie są stroną w przedmiotowym postępowaniu. Organ powołał się na art. 146 § 2 k.p.a. i wskazał, że stwierdzona wadliwość procesowa (pominięcie stron postępowania) nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego. Strony postępowania – wnoszący o wznowienie postępowania – nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją umarzającą postępowanie odwoławcze, jednakże nowa decyzja, która zapadłaby w wyniku wznowienia postępowania, byłaby dokładnie taka sama tj. umarzająca postępowanie odwoławcze, ponieważ Stowarzyszenie Mieszkańców Osiedla [...] w dalszym ciągu nie jest stroną w postępowaniu, którego dotyczyło odwołanie złożone przez to Stowarzyszenie. Jednocześnie, z uwagi na fakt, że wnoszący o wznowienie ww. postępowania domagali się także wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji przez Zarząd Dzielnicy [...] Nr [...] z [...] września 2011 r., Kolegium przekazało zgodnie z właściwością złożony wniosek do rozpatrzenia organowi I instancji. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z [...] listopada 2013 r. skarżący zarzucili Kolegium, że: niezasadnie przyjęło, że w sprawie wydano dwie decyzje w ostatniej instancji; nie przeprowadziło w pełni postępowania co do istoty sprawy; nie wydało postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji Zarządu Dzielnicy [...]; nie przeprowadziło postępowania dowodowego zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy; nie zapewniło stronom czynnego udziału w postępowaniu wznowieniowym. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. decyzją [...] z [...] czerwca 2016 r. po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2013 r., stwierdzającą wydanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2012 r. z naruszeniem prawa i odmawiającej uchylenia tej decyzji z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazało, że wprawdzie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania – bo rzeczywiście strony wnoszące o wznowienie postępowania nie brały w nim, bez swojej winy, udziału (Kolegium nie ujęło ich w rozdzielniku decyzji), tym niemniej Kolegium (z powodów formalnych) zobligowane było orzec o umorzeniu postępowania odwoławczego. Nawet więc gdyby ww. osoby były na etapie orzekania przez Kolegium uznane za strony postępowania, orzeczenie miałoby taką samą treść. Powodem jest fakt, że od decyzji odwołało się Stowarzyszenie nie mające statusu strony postępowania i jednocześnie nie spełniające wymogów określonych w przepisie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. W takim przypadku należało umorzyć postępowanie odwoławcze i nie wolno było orzekać co do meritum. Skoro natomiast postępowanie odwoławcze przed Kolegium zostało umorzone (decyzja I instancji nie było i nie mogła być zweryfikowana) a skarżący wnosili o wznowienie postępowania zakończonego również decyzją Zarządu Dzielnicy [...] z [...] września 2011 r., Kolegium zasadnie przekazało ich żądanie do organu, który tą decyzję wydał, przy czym Kolegium w żaden sposób nie wskazywało, jak organ l instancji ma z tym żądaniem postąpić. Kolegium wyjaśniło, że nie jest zasadny zarzut o niezapewnieniu stronom czynnego udziału w postępowaniu wznowieniowym. Postępowanie wznowieniowe wszczęto postanowieniem wysłanym do wszystkich stron postępowania. W ten sposób poinformowano je o toczonym postępowaniu. Strony, zgodnie z przepisem art. 73 k.p.a., miały możliwość zapoznania się z aktami sprawy. Miały zatem zapewniony czynny udział w postępowaniu. Kolegium błędnie wskazało w postanowieniu o wznowieniu postępowania, że wznawia postępowanie zakończone postanowieniem, a nie decyzją Kolegium z [...] października 2012 r., sygn. akt [...]. Jednakże z akt sprawy bezspornie wynika, że przedmiotem analizy w postępowaniu wznowieniowym była decyzja, a nie postanowienie Kolegium. Ów błąd należało zatem kwalifikować jako oczywistą omyłkę pisarską. Kolegium bezpodstawnie zaniechało ponadto wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymaniu wykonania decyzji Zarządu Dzielnicy [...]. Niemniej, ponieważ nie było podstaw do wstrzymania wykonania tej decyzji, to powyższe uchybienie nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli skarżący, wnosząc o jej uchylenie i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] listopada 2013 r. oraz decyzji SKO z [...] października 2012 r. i zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieumorzenie postępowania pomimo cofnięcia przez wnioskodawcę pismem z dnia 14 maja 2014 r. wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na części dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. O. w W., skutkującego bezprzedmiotowością postępowania, 2. art. 150 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszym postępowaniu administracyjnym zostały wydane dwie decyzje w ostatniej instancji w rozumieniu tego przepisu (przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i Zarząd Dzielnicy [...]), 3. art. 149 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w pełni co do rozstrzygnięcia istoty sprawy i ograniczenie się w ponownie rozpoznawanej sprawie wznowieniowej do zakresu badania, czy Stowarzyszenie Mieszkańców Osiedla [...] posiada przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, 4. art. 151 § 2 w zw. z art, 146 § 2 k.p.a. poprzez zastosowanie tych przepisów w stanie faktycznym sprawy, podczas gdy nie było do tego podstaw z uwagi na brak przeprowadzenia przez organ postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, 5. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, 6. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu wznowieniowym i uniemożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W rozpoznawanej sprawie sąd dokonując w zakreślonych wyżej granicach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej, oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., wydanych w toku postępowania wznowieniowego, nie dopatrzył się uchybień, które skutkowałoby koniecznością ich usunięcia z obrotu prawnego. Trzeba przy tym zauważyć, że celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym oraz – w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej – doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2002 r., OPS 11/02, opubl. w ONSA 2003/3/86). Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną można podzielić na dwie fazy. Pierwsza z nich polega na badaniu formalnych podstaw wznowienia, a w efekcie wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) lub decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a). Ocena formalnych podstaw wznowienia sprowadza się do badania, czy żądanie wznowienia postępowania zostało zgłoszone przez stronę, czy powołuje ona podstawy wznowienia wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, określony w art. 148 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] września 2013 roku wznowił postępowanie administracyjne zakończone własną decyzją z [...] października 2012 roku. W toku drugiej fazy postępowania, prowadzonej po wydaniu postanowienia o jego wznowieniu, zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 149 § 2 k.p.a., prowadzone jest postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W ocenie Sądu organ właściwie ocenił, iż istnieje podstawa wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., oraz że nie istnieją inne podstawy wznowienia. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W kontrolowanej sprawie, postępowanie zostało zasadnie wznowione na wniosek skarżących ponieważ nie brali oni w nim udziału bez własnej winy. Te ustalenia nie budzą żadnych wątpliwości. Prawidłowe jest również ustalenie organu, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja w swej istocie odpowiadająca decyzji dotychczasowej, co uzasadnia nie uchylanie decyzji (art. 146 § 2 k.p.a.). Wprawdzie zaistniała bowiem przesłanka do wznowienia postępowania - bo rzeczywiście strony wnoszące o wznowienie postępowania nie brały w nim, bez swojej winy, udziału (Kolegium nie ujęło ich w rozdzielniku decyzji), tym niemniej Kolegium (z powodów formalnych) zobligowane było orzec o umorzeniu postępowania odwoławczego. W każdej bowiem sytuacji, gdy odwołanie wniesione zostało przez podmiot nie posiadający przymiotu strony, organ odwoławczy zobowiązany jest umorzyć postępowanie odwoławcze. Oznacza to, że organ odwoławczy w razie złożenia odwołania przez podmiot nie mający do tego legitymacji, nie dokonuje merytorycznej oceny decyzji, od której złożono odwołanie. Warunkiem bowiem przeprowadzenia w postępowaniu odwoławczym merytorycznej oceny decyzji organu I instancji, jest złożenie odwołania przez stronę postępowania. Skoro zatem od decyzji ustalającej warunku zabudowy odwołało się Stowarzyszenie nie mające statusu strony postępowania i jednocześnie nie spełniające wymogów określonych w przepisie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., Kolegium obowiązane było umorzyć postępowanie odwoławcze i nie mogło orzekać co do meritum. Zatem, zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie wadliwość procesowa, która nastąpiła przy wydawaniu decyzji z [...] października 2012 r. nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie przepisu prawa materialnego (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 15 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1045/17, CBOSA). Bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji pozostaje również fakt, że decyzja organu I instancji, od której Stowarzyszenie złożyło odwołanie, została wyeliminowana z obrotu prawnego. Na dzień bowiem wydania decyzji Kolegium o umorzeniu postępowania odwoławczego, decyzja od której złożono odwołanie funkcjonowała w obrocie prawnym. Gdyby nawet przyjąć, że okoliczność jej uchylenia i umorzenia postępowania przed organem I instancji ma znaczenie w postępowaniu wznowieniowym, to i tak Kolegium zobligowane byłoby umorzyć postępowanie odwoławcze, z innym ewentualnie uzasadnieniem. Z tych wszystkich względów Sąd uznał że skarga oraz podniesione w niej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) skargę oddalił.