IV SA/Wa 305/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2013 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2012 roku nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej B. Sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej “Sądu") postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] (dalej “zaskarżonym postanowieniem") Minister Środowiska (dalej “Minister"), po rozpatrzeniu na wniosek spółki B. Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej “skarżącej") sprawy zakończonej postanowieniem Ministra z dnia [...] września 2012 r. nr [...], orzekającym o odmowie pozytywnego zaopiniowania przedsięwzięcia, utrzymał własne postanowienie w mocy. II. Zaskarżone postanowienie Ministra z dnia [...] grudnia 2012 r. zapadło w następujacym stanie faktycznym: 1. Pismem z dnia 27 czerwca 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej “organ główny") wystąpił do Ministra o zaopiniowanie przedsięwziącia pod nazwą [...] (dalej “przedsięwzięcie") w związku z wystąpieniem przez skarżącą do organu głównego o wydanie na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1502 ze zm.), dalej “ustawy o obszarach morskich", pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich. 2. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Minister zaopiniował przedsięwzięcie negatywnie. 3. Skarżąca wniosła do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy. III. Rozpoznawszy sprawę ponownie zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., Minister utrzymał własne postanowienie z dnia [...] września 2012 r. w mocy. Uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie, Minister wskazał w szczególności, co następuje: 1. Planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397). 2. Kwestia oddziaływania planowanej inwestycji na obszary Natura 2000 może być rozstrzygnięta jedynie w trakcie postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Na obecnym etapie postępowania brak jest zatem podstaw do wydania negatywnej opinii z punktu widzenia oddziaływania na obszary Natura 2000. 3. Główną przesłankę wydania negatywnej opinii stanowi fakt, że lokalizacja planowanego przedsięwzięcia pokrywa się z projektowanym obszarem koncesyjnym, wskazanym w aktualnie rozpatrywanym przez Ministra wniosku L. S.A. z siedzibą w G. (dalej “spółka L."), o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie ropy i gazu w obszarze "S." (wniosek złożony u Ministra w dniu 19 grudnia 2011 r.). W ramach zaprojektowanych badań, przedsiębiorca wyznaczy m.in. lokalizację planowanych do wykonania otworów wiertniczych. 4. Obszar przewidziany na lokalizację planowanego przez skarżącą przedsięwzięcia zawiera się w 100% w obszarze objętym wnioskiem koncesyjnym spółki L. 5. Mając na uwadze fakt, że będąca przedmiotem niniejszej sprawy opinia Ministra dotyczy wydania przez organ główny - na podstawie art.23 ust.1 ustawy o obszarach morskich - pozwolenia, które ma charakter decyzji lokalizacyjnej, określającej ogólne warunki realizacji przedsięwzięcia oraz przyznającej inwestorowi prawo do operowania na danym akwenie, stwierdzić należy występowanie konfliktu “co do zakresu uprawnień do działania" przez spółkę L. oraz skarżącą. Każde ograniczenie dostępu do górotworu, poprzez wyłączenie obszaru z badań poszukiwawczych uniemożliwi rozpoznanie potencjalnych złóż węglowodorów. 6. Realizacja przedsięwzięcia związanego z budową planowanej przez skarżącą farmy wiatrowej może przeszkodzić w lokalizacji ewentualnej platformy wiertniczej i tym samym utrudniać prowadzenie działalności poszukiwawczej. 7. Problematyka budowy farm wiatrowych na morzu jest zatem rozpatrywana przez Ministra zarówno z punktu widzenia ochrony złóż przed zagospodarowaniem w sposób wykluczający (utrudniający) możliwość późniejszego wkorzystania złoża, jak i z punktu widzenia ujemnych skutków (dla pozostałych elementów środwiska) działalności regulowanej oraz z punktu widzenia racjonalnego wykorzystania złoża. 8. W ramach prowadzenia przez spółkę L. prac poszukiwawczych zostaną pozyskane nowe informacje geologiczne, co wpłynie na lepsze rozpoznanie budowy geologicznej Polski. W interesie Ministra leży więc ochrona działalności, której rezultatem będzie jak najlepsze rozpoznanie i udokumentowanie złoża, co w konsekwencji pozwoli na jego ochronę m.in. poprzez racjonalną gospodarkę. 9. Przyznanie preferencji poszukiwaniu złóż a nie wykorzystaniu obszarów morskich na potrzeby farm wiatrowych znajduje swoją podstawę zarówno w przepisach ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz.U. z 2001 r. Nr 97, poz.1051), jak i w Polityce Energetycznej Polski do 2030 r. IV. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na postanowienie Ministra z dnia [...] grudnia 2012 r. Skarżąca zarzuciła postanowieniu: 1. Naruszenie art.23 ust.2 i 3 ustawy o obszarach morskich poprzez wydanie w sprawie negatywnej opinii pomimo braku podstaw faktycznych w postaci istnienia zagrożeń środowiska i zasobów morskich oraz bezpieczeństwa związanego z badaniami, rozpoznawaniem i eksploatacją zasobów mineralnych dna morskiego oraz znajdującego się pod nimi wnętrza ziemi. 2. Niepowołanie zagrożeń, które uzasadniają wydanie negatywnej opinii - czy istnieją zagrożenia jednoczesnego wykorzystanie terenu na poszukiwania złóż. 3. Brak wskazania podstawy prawnej wydania negatywnego orzeczenia (błędnie nazwanego w skardze decyzją) w szczególności przepisów, w oparciu o które ustalono, że oba przedsięwzięcia nie mogą być prowadzone jednocześnie. 4. Wydanie orzeczenia pomimo nieustalenia stanu faktycznego, w szczególności organ nie przeprowadził wskazanego w art. 106 § 4 K.p.a. postępowania wyjaśniającego. 5. Pozbawienie skarżacej możliwości obrony swych praw w szczególności przez naruszenie art.10 par.1 k.p.a. przez uniemożliwienie zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem, dotyczącym wniosku spółki L. V. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. VI. W piśmie procesowym z dnia 15 maja 2013 r. skarżąca uzupełniła zarzuty skargi, podnosząc że w analogicznych sprawach, dotyczących innych wnioskodawców organ wydał pozytywne opinie, pomimo tego, że lokalizacja opiniowanych przedsięwzięć również kolidowała z lokalizacją przedsięwzięcia planowanego przez spółkę L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VII. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie organu administracji, sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie Ministra, podobnie jak i utrzymane nim w mocy wcześniejsze postanowienie tego organu, wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7 i 77 par.1 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji oba postanowienia Ministra należało wyeliminować z obrotu prawnego. VIII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Ministra prowadzi do następujących wniosków: 1. W myśl art. 23 ust 1 i 2 ustawy o obszarach morskich pozwolenie na wznoszenie i wykorzystanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich wydaje minister gospodarki morskiej, po zaopiniowaniu m.in. przez właściwego do spraw środowiska. Opinii zasięga się w trybie art. 106 k.p.a. 2. Przepisy ustawy o obszarach morskich nie wskazują wprost katalogu przesłanek uzasadniających wydanie opinii negatywnej, w przeciwieństwie do katalogu przyczyn skutkujących odmową wydania pozwolenia na wznoszenie wyżej wskazanych budowli i konstrukcji. Są one wymienione w art. 23 ust. 3 ustawy o obszarach morskich. Odmawia się mianowicie wydania pozwolenia, jeżeli pociągnęłoby to za sobą m.in. zagrożenie dla środowiska i zasobów morskich czy bezpieczeństwa związanego z badaniami, rozpoznawaniem i eksploatacją zasobów mineralnych dna morskiego oraz znajdującego się pod nim wnętrza ziemi (pkt 1 i 8). Pozostałe zagrożenia wymienione w tym przepisie nie są związane z zakresem działania Ministra Środowiska. Z kolei z art. 23 ust. 4 wynika, że wystąpienie konkretnych zagrożeń ustala się na podstawie przepisów odrębnych. 3. Obowiązek zaopiniowania, wynikający z art.23 ust.2 ustawy o obszarach morskich jest - w ramach kompetencji danego ministra - uprawnieniem do oceny przedstawionego projektu przedsięwzięcia w zakresie właściwości danego organu centralnego i nie ma charakteru wiążącego. To minister właściwy do spraw gospodarki morskiej ma wyłączne uprawnienie do ostatecznego decydowania o tym czy istnieją ustawowe przesłanki do wydania pozwolenia czy też nie. 4. Wobec wskazanych uwarunkowań formalnych Minister Środowiska ma uprawnienie do opiniowania przedsięwzięcia w ramach przysługujących mu kompetencji. Zakres działania Ministra Środowiska został zakreślony w art. 28 ustawy z dnia 24 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2007 r., Nr 65, poz. 437). Do jego zadań należą sprawy z zakresu ochrony i kształtowania środowiska, racjonalnego wykorzystania jego zasobów, geologii, gospodarki zasobami naturalnymi (ust. 1 pkt1,3 i 4). Jednocześnie, skoro ustawodawca w art. 23 ust. 3 ustawy o obszarach morskich wymienił przyczyny odmowy wydania pozwolenia, uprawniony jest wniosek, że opiniujący Minister głównie przez pryzmat tych przesłanek, powinien zająć merytoryczne stanowisko w sprawie i wskazać organowi podejmującemu ostateczną merytoryczną decyzję czy są jakiekolwiek zagrożenia, których istnienie uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji (pozwolenia). Zagrożenia te określają przepisy odrębne (art. 23 ust. 4 ustawy o obszarach morskich). Opinia każdego z wymienionych w art. 23 ust. 2 ustawy o obszarach morskich organów ma samodzielny byt, jednakże łącznie każda z nich ma dać ministrowi właściwemu do spraw gospodarki morskiej podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia określonego wniosku. 5. Działając w granicach przysługujących Ministrowi Środowiska uprawnień i w granicach przepisów odrębnych organ winien zatem wskazać rodzaj potencjalnych zagrożeń, jakie mogą powstać w związku z planowaną inwestycją. Jak trafnie wskazano w zaskarżonym postanowieniu, poza granicami niniejszej sprawy jest zagadnienie oddziaływania na środowisko w zakresie, w jakim kwestie te podlegają ocenie w procedurze ocen oddziaływania na środowisko uregulowanej ustawą o ocenach. Organ nie zajmował więc stanowiska, co do przesłanek negatywnych wydania zezwolenia, wymienionych w art. 23 ust. 3 pkt 1 ustawy o obszarach morskich. Natomiast - wobec faktu wskazania problematyki ochrony kopalin w odrębnej jednostce redakcyjnej wskazanego ust. 3 (w pkt 8) - wypowiedział się w tym zakresie. 6. Przepisami odrębnymi, na podstawie których powinno dojść do ustalenia czy rzeczywiście występują określone zagrożenia w danym zakresie, są przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Ustawy te określają zasady ochrony środowiska i warunki korzystania z jego zasobów (art. 1 pkt 1 lit a ustawy - Prawo ochrony środowiska i art. 1 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze). Środowiskiem jest, zgodnie z definicją, zawartą w art. 3 ust. 39 tej ustawy - Prawo ochrony środowiska, ogół elementów przyrodniczych, a w szczególności m.in. kopaliny, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy elementami środowiska. Ochrona środowiska polega m.in. na racjonalnym gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 3 pkt 13 lita ustawy - Prawo ochrony środowiska). Szczegółowe zasady gospodarowania złożem kopaliny i związane z eksploatacją złoża są określone ustawą - Prawo geologiczne i górnicze (art. 81 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska) a także art. 125 i 126 ustawy ramowej. 7. Wskazany wyżej zakres ochrony kopalin, zakreśla kompetencje Ministra Środowiska przy ocenie możliwości powstania zagrożeń wskazanych w art. 23 ust. 3 pkt 8 ustawy o obszarach morskich, w związku z treścią art. 23 ust. 4 tej ustawy. 8. W tak zarysowanym stanie prawnym należy więc ustalić czy Minister Środowiska, wydając zaskarżone postanowienie, w sposób wyczerpujący wyjaśnił istotne w sprawie okoliczności i na tej podstawie sformułował opinię. 9. Powodem odmowy wydania pozytywnej opinii było to, że planowana inwestycja pokrywa się z projektowanym obszarem koncesyjnym wskazanym we wniosku spółki L. na poszukiwanie i rozpoznawanie ropy i gazu na obszarze "S." a planowane przedsięwzięcie może przeszkodzić w lokalizacji ewentualnej platformy wiertniczej i utrudnić prowadzenie działalności poszukiwawczo-rozpoznawczej. 10. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak też jego ocena zawarta w uzasadnienich obu postanowień, nie dają przekonujących podstaw do uznania, że dostateczną podstawą do odmowy pozytywnego zaopiniowania przez Ministra planowanego przedsięwzięcia jest fakt umiejscowienia lokalizacji planowanego przedsięwziącia na obszarze, którego dotyczy wniosek koncesyjny spółki L. W Twierdzenia organu odnośnie tego, że niemożliwym jest równoczesne wykorzystywanie określonych akwenów, jako terenów poszukiwania kopalin a potem ich eksploatacji oraz dla funkcjonowania elektrowni wiatrowych, nie zostały oparte na skonkretyzowanym i powołanym w orzeczeniu materiale dowodowym. Ustaleń w tym zakresie, dotyczące konkretnego pokrywania się punktów eksploatacji (platform do odwiertów badawczych czy potem eksploatacyjnych oraz służących posadowieniu wiatraków), czy też kwestii potrzeby zachowania określonych odległości np. stref bezpieczeństwa pomiędzy tego rodzaju obiektami wykluczających ich równoczesne funkcjonowanie na konkretnym obszarze nie zamieszczono w uzasadnieniach obu kontrolowanych postanowień. Jest to uchybienie o tyle istotne, że w ramach środków zaskarżenia (we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) skarżąca kwestie te podnosiła. Nie przesądzając zatem ostatecznie, czy współistnienie na tym samym obszarze obu wskazanych wyżej przedsięwzięć jest możliwe, czy też nie, uznać należy, że powołanej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia niemożliwości takiego współistnienia organ w dostateczny sposob nie wykazał. Szczegółowość i konkretność stanowiska Ministra w tym zakresie jest niezbędnym wymogiem zwłaszcza z uwagi na okoliczności podniesione przez skarżącą w piśmie procesowym z dnia 15 maja 2013 r. (pozytywne zaopiniowanie innych przedsięwzięć, kolidujących z obszarem koncesyjnym spółki L.). 11. Wobec niewyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych przedwczesna byłaby ocena przez Sąd, czy w danym przypadku wyrażenie opinii negatywnej jest w kontekście danego przedsięwzięcia zasadne. Kwestię tę rozważy organ administracji orzekając ponownie w sprawie po przeanalizowaniu wszystkich istotnych okoliczności. 12. Rozpatrując ponownie sprawę organ będzie orzekał mając na względzie ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Wskazany w art. 23 ust. 2a ustawy o obszarach morskich termin na zajęcie stanowiska, będzie płynął od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku z aktami sprawy. Z przytoczonych wyżej przyczyn Sąd, na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lite oraz art.152 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).