IV SA/Wa 305/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant spec. Joanna Ziółkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Spółki [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania nieruchomości za wspólnotę gruntową I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Spółki [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 305/19 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2018 r. Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Spółkę [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] Nr [...] z [...] grudnia 2017 r. orzekającą o odmowie uznania za wspólnotę gruntową wsi P. nieruchomości oznaczonej nr działki [...] o pow. [...] ha położonej we wsi P., gmina S. oraz o uznaniu za wspólnotę gruntową wsi C. nieruchomość oznaczoną nr działki [...] o pow. 28,26 ha położoną we wsi P., gmina S.. Decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej. W dniu 14.12.2015 r. Zarząd Spółki do zagospodarowania gruntów Wspólnoty Gruntowej wsi C. złożył do Starosty Powiatu [...] wniosek o ustalenie, że działka [...] o pow. 28,26 ha położona we wsi P. stanowi grunty wspólnoty wsi C. na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. W dniu 18.01.2016 r. Zarząd Spółki do zagospodarowania gruntów Wspólnoty Gruntowej wsi P. złożył do Starosty Powiatu [...] wniosek o ustalenie, że działka [...] o pow. 28,26 ha położona we wsi P. stanowi grunty wspólnoty wsi P.. Postanowieniem z dnia 02.11.2016 r. Starosta Powiatu [...] połączył powyższe wnioski do wspólnego postępowania. Następnie decyzją Nr [...] z dnia [...].12.2017 r. Starosta Powiatu [...] orzekł o odmowie uznania za wspólnotę gruntową wsi P. przedmiotowej nieruchomości oraz orzekł o uznaniu nieruchomości za wspólnotę gruntową wsi C.. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi P.. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przytoczył treść art. 1 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Wyjaśnił, że dla rozstrzygnięcia sprawy niezbędne było ustalenie, czy działka nr [...] we wsi P. stanowiła wspólnotę gruntową w rozumieniu art. 1 ustawy w dniu wejścia tej ustawy w życie, tj. dnia 5 lipca 1963 r. oraz ustalenie której wsi wspólnotę stanowi przedmiotowa działka. Organ ustalił, że zgodnie informacją z ewidencji gruntów wg stanu na dzień 13 stycznia 2016 r. dla działki nr [...] o pow. 28,26 ha z obrębu P., gmina S. właściciel jest nieustalony, a jako władający i gospodarujący wpisana jest Wspólnota Wiejska wsi C.. Wskazał, że organ I instancji przeprowadził postępowanie w celu ustalenia stanu prawnego dla działki nr [...] we wsi P. istniejącego w dniu 5 lipca 1963 r. Następnie opisał co wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów: - w protokole z dnia 27 sierpnia 1963 r. dotyczącym ustalenia stanu władania gruntami na obszarze wsi P. powiat [...] województwo [...] w rubryce "Władający" dla działki nr [...] wpisane jest "Wspólne pastwisko wsi C. gromada [...] powiat [...]". Zaś w rejestrze ewidencji gruntów wsi P. założonym w 1972 roku w jednostce rejestrowej [...] dla działki nr [...] o pow. 28,26 ha jak władająca wpisana jest wspólnota wiejska wsi C., - z księgi hipotecznej "Dobra Ziemskie składające się w głównej części z wsi C. z dezertą W. tudzież W., L. z przyległościami i przynależnościami" tom 1 i 2 wraz ze zbiorem dokumentów wynika, że włościanom wymienionym w tabeli likwidacyjnej przyznano prawo wypasania inwentarza na dworskich pastwiskach nad rzeką [...] w miejscowości B. i C.. Miejsce określone jako "C." jest oznaczone na mapie topograficznej sporządzonej w 1974 roku i odpowiada działce nr [...] położonej we wsi P.. - z wykazu rolniczych wspólnot gruntowych na terenie powiatu [...] według stanu na dzień 1.12.1970r. wynika ponadto, że w odniesieniu do wspólnoty gruntowej wsi C. dla działki o pow. 28,26 ha położonej we wsi P. wydana została decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] [...] z dnia [...].06.1965r. ustalająca charakter prawny wspólnoty oraz decyzja Powiatowej Rady Narodowej w [...] [...] z dnia [...].03.1965 r. ustalająca wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie. Organ podkreślił, że decyzji tych nie udało się odnaleźć w Archiwach Państwowych. Następnie wyraził przekonanie, że organ I instancji rozstrzygając niniejszą sprawę w oparciu o wszystkie zebrane w sprawie dokumenty oraz po analizie zeznań świadków wydał prawidłowe rozstrzygnięcie uznające za wspólnotę gruntową wsi C. działkę nr [...] o pow. 28,26 ha położoną we wsi P., gmina S.. Skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej Wsi P. zaskarżając decyzję w całości i zarzucając jej naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności stanu faktycznego, niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, oparcie orzeczenia jedynie na części zebranych dowodów oraz dowolną ocenę tychże dowodów, wyrażająca się w stwierdzeniu, iż organ I instancji rozstrzygając sprawę w oparciu o wszystkie zebrane w sprawie dokumenty oraz po analizie zeznań świadków wydał prawidłowe rozstrzygnięcie, w sytuacji, gdy Organ I instancji nie dokonał pogłębionej analizy treści zeznań świadków, a jedynie ograniczył się do stwierdzenia, iż zeznania świadków wzajemnie się wykluczają, czego nie sposób uznać za prawidłową, kompletną i wyczerpującą analizę, będącą podstawą dokonania ustaleń faktycznych; b) art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który nie budzi zaufania jego uczestników do władzy publicznej i z pominięciem tzw. zasady przekonywania, w szczególności poprzez brak wyczerpującego, starannego wyjaśnienia podstaw i przesłanek uzasadniających utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji; c) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, która nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego, a jedynie ogranicza się do stwierdzenia, iż organ I instancji rozstrzygając sprawę w oparciu o wszystkie zebrane w sprawie dokumenty oraz po analizie zeznań świadków wydał prawidłowe rozstrzygnięcie, w sytuacji, gdy uzasadnienie faktyczne decyzji winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji nr [...] Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2017 roku, w sytuacji, gdy prawidłowa analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, iż zasadne było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o uznaniu za wspólnotę gruntową wsi P. nieruchomości oznaczonej nr działki [...] o pow. 28,26 ha, położonej we wsi P., gmina S.; 2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 roku o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej uznania za wspólnotę gruntową wsi P. nieruchomości oznaczonej nr działki [...] o pow. 28,26 ha położonej we wsi P., gmina S., w sytuacji, gdy to Skarżący w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie w/w ustawy, faktycznie korzystał z przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca spółka wniosła o: uchylenie w całości decyzji nr [...] Wojewody [...] z dnia [...].11.2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., jak też o zasądzenie wrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić, jednak z innych powodów niż wynikające z zarzutów w niej sformułowanych, gdyż decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. narusza przepisy prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie sądu organ odwoławczy nie wypełnił obowiązków wynikających z treści art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., gdyż nie dokonał wszystkich czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego i nie dokonał wszechstronnej jego oceny. Przede wszystkim organ odwoławczy nie dokonał wstępnej analizy czy w sprawie nie występowały przeszkody do jej merytorycznego rozpatrzenia mimo, że w zgromadzonym materiale dowodowym występuje dokument, który wymagał oceny właśnie z punktu widzenia przesłanek dopuszczalności prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia, że nieruchomość stanowi wspólnotę gruntową. Uchybienia te powodują, że w ocenie sądu rozstrzygnięcie o uznaniu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu P. za wspólnotę gruntową jest przedwczesne. Zgodnie z art. 105 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio: w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle lub nie ma ich do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Przedmiot postępowania istnieje m.in. wtedy, gdy nie zostało jeszcze w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie. Tak więc, sprawa administracyjna musi mieć charakter "otwarty", by mogła być przedmiotem postępowania. Fakt wcześniejszego rozstrzygnięcia wniosku jest okolicznością powodującą, że sprawa w danym zakresie przestała istnieć, w związku z czym organy te nie mają podstaw do jej powtórnego merytorycznego rozstrzygania. Dopóki więc w obrocie prawnym funkcjonuje orzeczenie kształtujące w sposób ostateczny prawa i obowiązki strony postępowania, kolejne postępowanie dotyczące tego samego zagadnienia staje się w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. O bezprzedmiotowości postępowania, a także braku podstaw do wydania merytorycznej decyzji należy mówić z pewnością wówczas, gdy zachodzi przeszkoda do określenia praw i obowiązków konkretnego podmiotu, a więc, gdy tak naprawdę gdy nie istnieje cel dla którego postępowanie administracyjne toczy się. Według art. 156 § 1 pkt 3 przeszkodę do prowadzenia kolejnego postępowania stanowi nie tylko ostateczność decyzji, ale też jej charakter rozstrzygający o istocie sprawy. Tylko taką decyzję można uznać za decyzję rozstrzygającą sprawę. Z treści art. 104 § 2 K.p.a. wynika, że ustawa rozróżnia dwa rodzaje decyzji ostatecznych, to jest decyzje, które rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części oraz decyzje, które kończą sprawę w innych sposób. Według art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. ze względu na res iudicata stwierdza się nieważność tylko takiej decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Tak sformułowany przepis art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. (przez użycie frazy "rozstrzygniętej inną decyzją") wyraźnie dotyczy tylko tych spraw, które zakończone zostały decyzjami wymienionymi w art. 104 § 2 in principio K.p.a., a więc decyzjami rozstrzygającymi sprawę co do jej istoty w całości lub w części. Oznacza to, że poza zakresem przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy w postaci res iudicata pozostają te sprawy, które zakończone zostały decyzjami w inny sposób kończącymi sprawę (art. 104 § 2 in fine K.p.a.). Organ nie może więc ponownie rozpoznać kwestii rozstrzygniętej już wcześniej ostateczną decyzją. Dopiero eliminacja z obrotu prawnego takiego rozstrzygnięcia otwiera możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Naruszenie tej zasady stanowi rażące naruszenie prawa i jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Kwestią kluczową w przedmiotowej sprawie w związku z powzięciem przez organ wiadomości, że zachodzi prawdopodobieństwo o funkcjonowaniu w obrocie prawnym ostatecznej i prawomocnej decyzji rozstrzygającej tożsamy przedmiot sprawy, było wyjaśnienie tej kwestii. W zgromadzonym materiale dowodowym istnieje dokument w postaci wykazu rolniczych wspólnot gruntowych na terenie powiatu [...] według stanu na dzień 1 grudnia 1970 r. sporządzony przez Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w [...]. Wynika z niego, że działka o powierzchni 28,26 ha z obrębu P. została objęta decyzją wydaną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] [...] z [...] czerwca 1965 r. ustalającą charakter prawny wspólnoty oraz decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] [...] z [...] marca 1965 r. ustalającą wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. W uwagach zamieszczonych dla tej pozycji wykazu wpisana jest wspólnota wsi C.. Ta adnotacja w kolumnie "uwagi" świadczy o nietypowości wpisu zamieszczonego w wykazie, ponieważ jest wyjątkiem na tle innych danych. Dla innych nieruchomości, takich adnotacji nie dokonywano. Może to świadczyć o tym, że wyjątkową sytuacją była właśnie ta związana ze wskazaniem, że nieruchomość stanowi wspólnotę gruntową z innej wsi, niż wieś na terenie, której jest usytuowana. Z informacji o datach wydanych decyzji wynika, że były to decyzje wydane w 1965 r., a więc na podstawie przepisów ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Uwidocznienie w papierowym wykazie wspólnot gruntowych dla powiatu wyszkowskiego (odpowiedniku ówczesnego rejestru takich podmiotów) informacji o datach decyzji, ich numerach, organach, które je wydały, przedmiotach spraw, których rozstrzygnięcia dotyczyły oznacza, że decyzje weszły do obrotu prawnego. Wniosek taki wynika stąd, że wykaz sporządził organ administracji tj. Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w [...]. Wskazana decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] [...] z [...] czerwca 1965 r. ustalająca charakter prawny wspólnoty dotyczyła tożsamego przedmiotu postępowania jaki był przedmiotem wniosków w niniejszym postępowaniu. Decyzją tą ustalono, że nieruchomość ma charakter (status) wspólnoty gruntowej. Co istotne, w wykazie zamieszczono informacje o datach i numerach ostatecznych decyzji. Organy w niniejszym postępowaniu ograniczyły się do stwierdzenia, że podjęte czynności poszukiwawcze nie przyniosły rezultatu i powyższe decyzje nie zostały odnalezione. Jednocześnie oceniły, że fakt wynikający z wykazu wspólnot gruntowych ma istotne znaczenie dla ustalenia, że nieruchomość stanowiąca działkę ewid. nr [...] o powierzchni 28,26 ha stanowi wspólnotę wsi C.. Nie podjęły żadnych działań, by wyjaśnić czy informacje zawarte w wykazie wspólnot gruntowych o istniejącej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji ustalającej status prawny nieruchomości dotyczy działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu P.. Rolą organu było wyjaśnienie czy opisaną w wykazie nieruchomość, której wskazane cechy takie jak: położenie w miejscowości P., powierzchnia 28,26 ha, rodzaj gruntu tj. pastwisko odpowiadają cechom działki ewidencyjnej nr [...], a podana liczba 27 udziałowców wspólnoty tylko nieznacznie różni się od liczby udziałowców wspólnoty gruntowej wsi C. ustalonej w decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] września 1976 r., należy uznać za działkę ewidencyjną nr [...]. Tym samym organ był zobowiązany ustalić czy decyzja z 1965 r. dotyczyła nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Jeżeli tak, to organy administracji publicznej nie mogły poprzestać na stwierdzeniu, że czynności polegające na poszukiwaniu w archiwach państwowych wydanych w 1965 r. decyzji (ustalającej status wspólnoty i ustalającej jej udziałowców) nie przyniosły rezultatu i prowadzić postępowanie w kierunku ponownego ustalania czy nieruchomość stanowi wspólnotę gruntową. Ustalenie, że decyzją z 1965 r. charakter nieruchomości jako wspólnoty gruntowej został rozstrzygnięty powinien stanowić przeszkodę do wydania decyzji orzekającej co do istoty o kwestii już rozstrzygniętej, nawet jeśli dotychczas dokumentu decyzji nie odnaleziono. Przypuszczalnie organ powinien zainteresować się dokumentami dotyczącymi postępowania w wyniku którego w 1976 r. wydano decyzję Naczelnika Gminy [...] z [...] września 1976 r. ustalającą udziałowców wspólnoty gruntowej wsi C. dla innych nieruchomości uznanych za wspólnotę gruntową. Możliwe, że w decyzji tej obejmującej powierzchnię nieruchomości zbliżoną do aktualnie wykazywanej w ewidencji gruntów dla wspólnoty gruntowej wsi C. nie ujęto działki ewidencyjnej nr [...] dlatego, że status prawny tej nieruchomości został już rozstrzygnięty decyzją z 1965 r. Nie ma wątpliwości, że w wyniku decyzji z 1976 r. w ewidencji gruntów wykazywane są inne numery ewidencyjne działek dla wspólnoty gruntowej wsi C. (akta sądowe, potwierdzenie dokonania wpisu w ewidencji). W sytuacji, gdy nie zostało wyjaśnione w sposób niebudzący wątpliwości czy postępowanie w przedmiotowej sprawie mogło prowadzić do jej merytorycznego rozstrzygnięcia, sąd nie mógł oceniać zasadności zarzutów skargi dotyczących prawidłowości decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie uwzględnić powyższą ocenę prawną. Na marginesie sąd wskazuje, że wydając zaskarżoną decyzję organ sporządził uzasadnienie z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ nie zawiera żadnej argumentacji wskazującej, że organ samodzielnie ponownie sprawę rozpatrywał, jak też przemawiającej za prawidłowością wydanego rozstrzygnięcia. To jednak naruszenie nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ rozstrzygnięcie merytoryczne należy uznać za przedwczesne. Jednak istotne jest, by kolejna decyzja zawierała uzasadnienie spełniające wymogi art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. Z uwagi na wskazane uchybienia skutkujące naruszeniem przepisów postępowania sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a.