IV SA/Wa 3050/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (sprawozdawca), Protokolant referent stażysta Paulina Plichtowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skarg Asesora Prokuratury Rejonowej [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu realizacji miejskich sieci wodociągowych oraz na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] w przedmiocie zmiany załącznika nr 1 do Uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] .02.2000 r. 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...] w całości; 2. stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] w całości. Uchwałą z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...] Rada Miejska w [...] zatwierdziła regulamin realizacji miejskich sieci wodociągowych na terenie m. [...] przy finansowym zaangażowaniu mieszkańców zorganizowanych w Komitety Społeczne. Uchwałą z dnia [...] lutego 2002 r., nr [...] Rada Miejska w [...] zmieniła załącznik nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2000 r. (błędnie wskazano datę uchwały na dzień [...] lutego 2001 r.) nr [...] w przedmiocie regulaminu realizacji miejskich sieci wodociągowych na terenie m. [...] przy finansowym zaangażowaniu mieszkańców zorganizowanych w Komitety Społeczne. Skargi na powyższe uchwały wniósł asesor Prokuratury Rejonowej w [...], zaskarżając w całości uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2000 r. w sprawie zatwierdzenia regulaminu realizacji miejskich sieci wodociągowych na terenie m. [...] przy finansowym zaangażowaniu mieszkańców zorganizowanych w Komitety Społeczne (sprawa o sygn. akt IV SA/Wa 3050/18) oraz uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2002 r. w sprawie zmiany załącznika nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2000 r. (sprawa o sygn. akt IV SA/Wa 3051/18). W skargach asesor Prokuratury Rejonowej zarzucił naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez uregulowanie w drodze aktu prawa miejscowego, wbrew upoważnieniu ustawowemu zawartemu w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm.), zasad partycypowania w kosztach tworzenia przyłączy wodociągowych przez mieszkańców ubiegających się o przyłączenie do sieci wodociągowej. Zdaniem skarżącego brak jest upoważnienia ustawowego dla organów uchwałodawczych gminy do określania w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków zasad naliczania jakichkolwiek opłat lub też nakładania obowiązku partycypacji w kosztach związanych z przyłączeniem odbiorcy do sieci wodociągowej. Jedyny przedmiot regulacji wskazanych uchwał Rady Miejskiej w [...] stanowiły kwestie dotyczące partycypacji przez mieszkańców ubiegających się o przyłączenie do sieci wodociągowej w kosztach powstania tej sieci. Postanowienia regulaminu stanowiącego integralną część obydwu zaskarżonych uchwał nie powinny w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia określonego w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ani powielać lub tym bardziej modyfikować unormowań zawartych w przepisach ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę lub innych ustaw. Tego rodzaju przekroczenie upoważnień prawotwórczych bez wątpienia należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, co w konsekwencji skutkuje, bądź to nieważnością określonego postanowienia uchwały, bądź też całego aktu prawa miejscowego. Zakres upoważnienia ustawowego dla organów uchwałodawczych w kwestii problematyki przekazanej tym organom do unormowania w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie uprawnia do określania w nim zasad naliczania jakichkolwiek opłat lub też nakładania obowiązku partycypacji w kosztach związanych z przyłączeniem odbiorcy do sieci wodociągowej. Ani ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ani też akty wykonawcze do tej ustawy nie kreują takiego uprawnienia dla organu uchwałodawczego. W odpowiedzi na skargi Rada Miasta w [...] wniosła o ich oddalenie. Zgodnie z art. 7 ust 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę oraz kanalizacji należą do zadań własnych gminy. Początkowo tę sferę działalności gmin regulowała ustawa z 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) w art. od 98 do 107. W dniu 14 stycznia 2002 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie z art. 99 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo wodne urządzenia zaopatrzenia w wodę i urządzenia kanalizacyjne miast oraz państwowych jednostek organizacyjnych gospodarki rolnej wykonywane są na koszt budżetu państwa. Urządzenia zaopatrzenia w wodę i urządzenia kanalizacyjne inne, niż urządzenia kanalizacyjne miast oraz państwowych jednostek organizacyjnych gospodarki rolnej, wykonują zakłady na własny koszt. Na zlecenie i koszt właściciela nieruchomości mogą być równocześnie z wykonaniem urządzeń określonych w ust. 2 (tj. sieci wodociągowej na teren nieruchomości i założenie jednego punktu poboru wody) założone dodatkowe punkty poboru wody oraz wewnętrzne instalacje wodociągowe i kanalizacyjne. Z wyżej wymienionych uchwał wynika, że sprawy związane z przyłączeniem do miejskich sieci wodociągowych stanowiły sprawy o charakterze cywilnoprawnym i były zawierane z inicjatywy mieszkańców. Zaskarżone uchwały nie miały zastosowania do budowy wodociągów w ramach wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ale miały zastosowanie, wtedy gdy grupa mieszkańców nie chciała czekać na realizację wodociągu przez gminę na podstawie wieloletniego planu. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż zaopatrzenie w wodę, budowa i utrzymanie urządzeń wodociągowo - kanalizacyjnych jest zadaniem własnym gminy, która może w jego realizacji posłużyć się przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym. Budowa tych urządzeń nie jest jednak obowiązkiem o charakterze bezwzględnym, lecz ma charakter warunkowy. Mieszkańcy miasta mają natomiast prawo zawnioskować o budowę wodociągu. Dobrowolna partycypacja mieszkańców Gminy w kosztach budowy infrastruktury wodociągowo-kanalizacyjnej była zgodna z obowiązującym stanem prawnym. Ponadto osoby, które chciały się podłączyć do istniejącego wodociągu publicznego i wpłaciły dobrowolnie opłatę, były zwalniane po wybudowaniu instalacji sanitarnej z opłaty adiacenckiej. Na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. Sąd połączył sprawy o sygn. akt IV SA/Wa 3050/18 i IV SA/Wa 3051/18 do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem zaskarżenia są: uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2000 r. w sprawie zatwierdzenia regulaminu realizacji miejskich sieci wodociągowych na terenie m. [...] przy finansowym zaangażowaniu mieszkańców zorganizowanych w Komitety Społeczne oraz uchwała z dnia [...] lutego 2002 r. zmieniająca zatwierdzony regulamin realizacji miejskich sieci wodociągowych na terenie m. [...]. Obie uchwały stanowią akty prawa miejscowego, albowiem są to akty normatywne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania. Charakter generalny oznacza natomiast, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Zaskarżone uchwały skierowane są do generalnie określonego kręgu osób (mieszkańców gminy), które chcą partycypować w kosztach realizacji sieci wodociągowych oraz właścicieli posesji nie będących członkami Komitetów Społecznych, a którzy będą zainteresowani przyłączeniem posesji do już wybudowanego wodociągu. Uchwały mają charakter abstrakcyjny - określają zasady tworzenia i działania Komitetów Społecznych zrzeszających mieszkańców gminy, którzy partycypują w kosztach budowy miejskiej sieci wodociągowej oraz ustalają wysokość opłaty partycypacyjnej w kosztach budowy sieci wodociągowej, którą należy uiścić przed wydaniem decyzji zezwalającej na budowę przyłącza wodociągowego, a także kwotę jaką mają uiścić właściciele posesji nie będący członkami Komitetów Społecznych, którzy chcą zostać przyłączeni do już wybudowanego wodociągu. Uchwały te bezpośrednio oddziałują na sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy. Na zmianę charakteru prawnego tych uchwał nie wpływają twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę, że zaskarżone uchwały nie miały zastosowania do budowy wodociągów w ramach wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ale miały zastosowanie, wtedy gdy grupa mieszkańców nie chciała czekać na realizację wodociągów przez gminę na podstawie wieloletnich planów. Jedną z podstawowych kompetencji organów gminy, wyrażającą jej szczególny status prawny jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, wykonującej istotną część zadań publicznych jest działalność prawotwórcza gminy (stanowienie aktów prawa miejscowego). W hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego stoją niżej niż ustawa, mają charakter podustawowy, co stanowi naturalną konsekwencję prymatu ustawy w systemie źródeł prawa. Konstytucja w art. 94 wprost stanowi, że do podjęcia aktu prawa miejscowego, poza jedynym wyjątkiem dotyczącym aktów określających ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego, dla których wystarczającą podstawę prawną stanowi art. 169 ust. 4 Konstytucji, konieczne jest upoważnienie ustawowe. Wymóg upoważnienia ustawowego stanowi realizację zasady praworządności (art. 7 Konstytucji), która wskazuje na konieczność działania organów władzy publicznej (a do takich zalicza się gmina) na podstawie i w granicach prawa. Akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, muszą być niesprzeczne zarówno z ustawą, na podstawie której zostały wydane, jak również z Konstytucją i innym aktami ustawowymi, które bezpośrednio lub pośrednio odnoszą się do tej samej materii. Ustawowe upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego musi być wyraźne, nie może się opierać na domniemaniu zawierania materii w nim niewyrażonych czy też stosowaniu wykładni rozszerzającej bądź celowościowej. Niedopuszczalne jest bowiem domniemanie kompetencji prawodawczych, a nieprecyzyjność upoważnienia powinna być interpretowana jako jego nieudzielenie w danym zakresie (wyrok NSA z 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 281/14). Zakres i przedmiot regulacji powinny zostać precyzyjnie określone w upoważnieniu, ponieważ akty prawa miejscowego mogą regulować sytuację prawną obywateli. W aktach prawa miejscowego nie można rozszerzać zakazów ustawowych, ograniczając tym samym dodatkowo sfery praw obywatelskich, jeżeli ustawa szczególna nie upoważniła do stanowienia takich ograniczeń (wyrok NSA z 16 czerwca 1992 r., sygn. akt II SA 99/92, ONSA nr 2/1993, poz. 44). W ocenie Sądu, zaskarżone uchwały zostały podjęte bez podstawy prawnej. Ani w dacie wydania tych uchwał ani obecnie organy gmin nie mają kompetencji do podejmowania aktów prawa miejscowego (aktów powszechnie obowiązujących) w sprawie ustalania opłat partycypacyjnych w kosztach budowy sieci wodociągowej ani opłat za przyłączenie do takiej sieci. Podstawy takiej nie ma zarówno w ustawie o samorządzie gminnym ani w ustawach szczegółowych. Zasadą konstytucyjną jest zaś to, że akt prawa miejscowego może być wydany wyłącznie na podstawie upoważnienia ustawowego. Podstawy prawnej podjęcia zaskarżonych uchwał nie mógł stanowić art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanową inaczej. Przepis ten wyraża domniemanie właściwości rady gminy, ale nie może stanowić samoistnej podstawy do wydania aktu prawa miejscowego. Upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego musi być bowiem wyraźne. Podstawy prawnej do podjęcia uchwały z dnia 29 lutego 2000 r. nie mógł stanowić także powołany w odpowiedzi na skargę, obowiązujący w dacie wydania tej uchwały art. 99 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne. Przepis ten stanowił, że urządzenia zaopatrzenia w wodę i urządzenia kanalizacyjne miast oraz państwowych jednostek organizacyjnych gospodarki rolnej wykonywane są na koszt budżetu państwa (art. 99 ust. 1), zaś urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorczych urządzeń kanalizacyjne wsi - na koszt budżetu państwa za zwrotem części kosztów przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości. Wykonywanie urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę wsi obejmowało również doprowadzenie sieci wodociągowej na teren nieruchomości i założenie jednego punktu poboru wody (art. 99 ust. 2). Przepis ten nie zawierał natomiast upoważnienia do podjęcia aktu prawa miejscowego w zakresie określenia opłat partycypacyjnych w kosztach budowy sieci wodociągowej ani opłat za przyłączenie do takiej sieci. Podstawy do podjęcia uchwały w przedmiocie realizacji miejskich sieci wodociągowych przy finansowym zaangażowaniu mieszkańców zorganizowanych w komitety społeczne nie mógł stanowić także art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm.). Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalania regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, a nie do podejmowania uchwał w kwestii wprowadzenia zasad współfinansowania budowy sieci wodociągowej. Takie stanowisko jest również konsekwentnie prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z 20 października 2010 r., II OSK 1553/10 i z 9 listopada 2011 r., II OSK 1671/11). W rozpoznawanej sprawie nie mają znaczenia prawnego argumenty podnoszone w odpowiedzi na skargę, wskazujące na podejmowanie działań w ramach czynów społecznych oraz gospodarczy kontekst podjęcia zaskarżonych uchwał. Zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej zostały określone przez ustawodawcę przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy tych urządzeń poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Ponadto należy zwrócić uwagę, że nie jest wyłączona możliwość kontroli zaskarżonych uchwał z uwagi na fakt, że uchwały te utraciły moc prawną w związku podjęciem przez Radę Miasta [...] uchwały z [...] grudnia 2017 r. w sprawie uchylenia uchwały Rady Miejskiej w [...] w sprawie zatwierdzenia regulaminu realizacji miejskich sieci wodociągowych na terenie m. [...] przy finansowym zaangażowniu mieszkańców zorganizowanych w Komitety Społeczne. Uchylenie zaskarżonych uchwały nie może mieć znaczenia dla dopuszczalności dokonania ich kontroli sądowoadministracyjnej. Konieczne jest bowiem rozróżnienie skutków prawnych uchylenia aktu od skutków, jakie wiążą się ze stwierdzeniem jego nieważności. Uchylenie uchwały przez organ gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Inne będą zatem konsekwencje dla czynności prawnych podjętych na podstawie uchwały uchylonej, a inne dla uchwały, co do której stwierdzono nieważność. Zatem fakt, że dana uchwała nie obowiązuje już na danym terenie, nie wyłącza możliwości jej skontrolowania pod względem zgodności z prawem i stwierdzenia jej nieważności (por. postanowienie NSA z 5 października 2018 r., sygn. akt I OZ 889/18). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.