IV SA/Wa 3051/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Teresa Zyglewska sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2017 r. sprawy ze skargi M. C. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych (dalej: DGLP, organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] września 2016 r., znak: [...] wydane na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: k.p.a.) oraz art. 53 ust. 4 pkt. 6 i art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 199, dalej: u.p.z.p.) po rozpatrzeniu zażalenia M. C. (dalej: strona, skarżący) na postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (DRDLP w [...], organ I instancji) z [...] lipca 2016 r., znak: [...], w sprawie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], miasto [...]. W postanowieniu z [...] września 2016 r. DGLP utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie DRDLP w [...]. Stan sprawy przestawiał się następująco: Naczelnik Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], w toku postępowania administracyjnego, w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na terenie położonym w [...] przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako dz. nr [...] (obręb [...]) zwrócił się w piśmie z [...] czerwca 2016 r., znak: [...] o jej uzgodnienie do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...]. W podstawie prawnej wskazano art. 53 ust. 4 pkt. 6 u.p.z.p. W piśmie z [...] czerwca 2016 r. wyjaśniono także, że w toku rozpatrywania wniosku ustalono, że dla terenu objętego wnioskiem obowiązywał do [...] grudnia 2003 r. "Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta [...]", zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z [...] października 1991 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...] z [...] grudnia 1991 r. ze zm. W planie tym teren przedmiotowej działki oznaczony w ewidencji gruntów i budynków jak dz. nr [...] (obręb [...]) przeznaczony był w ramach jednostki bilansowej [...] pod tereny lasów. Jednocześnie Prezydent Miasta [...] poinformował, że teren przedmiotowej inwestycji objęty jest zgodą Wojewody [...] na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Dyrektor RDLP w [...] w postanowieniu z [...] lipca 2016 r., znak: [...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], miasto [...]. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ I instancji wskazał, że teren w nieobowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony był na cele leśne. W związku z tym nie został spełniony warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. i z tego powodu nie można było uzgodnić projektu decyzji. Ponadto DRDLP w [...] stwierdził, że zgoda Wojewody [...] na zmianę przeznaczenia przedmiotowego gruntu na cele nierolnicze i nieleśne wydana została w celu wprowadzenia zmiany do planu i nie jest aktem samoistnym. Strona w piśmie z [...] lipca 2016 r. wniosła zażalenie na postanowienie organu I instancji do DGLP. W uzasadnieniu zażalenia strona powołała się na treść art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. i wskazała, że wnioskowany teren uzyskał zgodę Wojewody [...] z [...] października 1991 r. znak [...] na zmianę przeznaczenia, w związku z tym nie wymaga on uzyskania zgody i została spełniona pierwsza przesłanka wskazywana w art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. Z powyższego wynika zdaniem skarżącego, że zgoda na zmianę przeznaczenia istniała i wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego obliguje organy do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W uzasadnieniu postanowienia z [...] września 2016 r. DGLP stwierdził, że organy właściwe w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych uzgadniają decyzje o warunkach zabudowy w zakresie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Według organu II instancji, przesłanka ta odwołuje się do konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych, których wystąpienie obliguje do pozytywnego uzgodnienia decyzji, a ich brak - do odmowy uzgodnienia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że pierwsza z tych okoliczności (teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne) zachodzi wtedy, gdy inwestycja ma przeznaczenie leśne, np. budynek wykorzystywany dla potrzeb gospodarki leśnej. W związku z tym twierdzenie strony dotyczące spełnienia pierwszej przesłanki wskazywanej w art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. przypadku inwestycji na cele mieszkaniowe nie ma zastosowania. Natomiast druga z okoliczności wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc) zachodzi wtedy, gdy została wydana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów, a następnie w planie miejscowym dokonano tej zmiany. DGLP wyjaśnił, że w rozpatrywanym przypadku mimo uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia nie dokonano tej zmiany w planie i teren nadal przeznaczony był na cele leśne. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że zgodnie z przepisami art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p., na podstawie zapisów w planach zagospodarowania przestrzennego, które utraciły ważność 31 grudnia 2003 r., można uzgodnić decyzję o warunkach zabudowy, tylko wtedy, gdy zapisy w planie umożliwiały to (planowana inwestycja jest zgodna z celem na jaki został przeznaczony teren w nieobowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego). Według organu II instancji, biorąc pod uwagę, że planowana inwestycja wymaga przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową (a teren był przeznaczony na cele leśne) uznać należy, że nie został spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. (cel inwestycji nie był zgodny z przeznaczeniem terenu). Organ odniósł się także do cytowanego przez stronę wyroku WSA w Warszawie z 17 lipca 2018 r. W piśmie z [...] października 2016 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na "odmowę uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych na działce nr [...] w obrębie [...] w miejscowości [...]". W skardze skarżący podniósł, że w przedmiotowym przypadku zgoda została wydana decyzją Wojewody [...] z [...] października 1991 za numerem [...]. Zdaniem skarżącego, brzmienie przepisu art. 61 ust 1 pkt. 4 u.p.z.p. nie pozostawia organowi swobody oceny stanu poza stwierdzenie czy przedmiotowa zgoda została wydana czy też jej nie było. Skarżący przypomniał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze zgodą wydaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W ocenie skarżącego, powołany w skardze przepis nie mówi, że zgody nie wymaga teren który w poprzednio obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego miał przeznaczenie inne, niż nierolnicze i nieleśne, ale o zgodach uzyskanych przy sporządzaniu takich planów. Według skarżącego, stanowisko DRLP w [...] jak i DGLP tak powołany przepis odczytuje i interpretuje. Skarżący uważa, że "Przepis ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przedłużył skuteczność prawną aktów niesamoistnych nie wiążąc jej z aktami wygasającymi, tym samym uzgodnienie decyzji będące przedmiotem sprawy jest w pełni uzasadnione, a stanowisko Dyrekcji Lasów Państwowych wykazane w skarżonych postanowieniach błędne". Skarżący wniósł "o nakazanie właściwemu Dyrektorowi Lasów Państwowych dokonanie uzgodnienia decyzji". W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa. W ocenie Sądu, organy w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrały materiał dowodowy, a następnie dokonały prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a. i u.p.z.p. Materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I i II instancji są zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a także oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego udowodnienie danych okoliczności. W ocenie Sądu, podejmując rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie organy przeprowadziły również w sposób prawidłowy proces subsumcji stanu faktycznego pod obowiązujące normy prawne regulujące wydanie postanowienia przez organ I instancji o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W niniejszej sprawie DGLP w postanowieniu z [...] września 2016 r. ustosunkował się także do twierdzeń skarżącego zawartego w zażaleniu z [...] lipca 2016 r., a także przeprowadził kontrolę instancyjną działania, które podjął organ I instancji wydając postanowienie z [...] lipca 2016 r. Ustalenia te znajdują bowiem swój wyraz w postanowieniu DGLP z [...] września 2016 r. W zaskarżonym do Sądu postanowieniu organ II instancji powołał się na motywy wyrażone przez organ I instancji w postanowieniu z [...] lipca 2016 r. DGLP w postanowieniu z [...] września 2016 r. uzasadnił także fakt nieuwzględnienia zażalenia skarżącego, podając motywy, jakimi się kierował przy odrzuceniu twierdzeń skarżącego zawartych w tym zażaleniu. Należy stwierdzić, że uzasadnienia kontrolowanych przez Sąd postanowień wydanych w przedmiotowej sprawie są związane z przedmiotem rozstrzygnięcia, którym jest odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], miasto [...]. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przez organy orzekające w niniejszej sprawie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wskazać należy, że przepis ten przewiduje normę szczególną, a zatem wyłączającą zasadę zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele, wyłącznie w planie miejscowym (dotyczy to tych gruntów, które wymagają zgody na zmianę przeznaczenia). Możliwe jest wydanie decyzji pozytywnej o warunkach zabudowy dla obszaru wymagającego zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych, jeżeli jest on objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych obowiązujących przed 1.1.1995 r. Nie ma tu znaczenia, czy będzie to plan, który utracił moc z początkiem, czy z końcem 2003 r. Wystarczy, że dany teren objęty tym planem uzyskał przeznaczenie na inne cele niż rolne czy leśne. Należy jednak podkreślić, że zgoda wydana przez właściwy organ, jest aktem niesamoistnym, stanowiącym konieczną podstawę do umieszczenia odpowiednich ustaleń w planie. Z woli ustawodawcy skuteczność tych aktów została przedłużona na czas, gdy sam plan miejscowy stracił swoją moc. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego 7 sędziów NSA W-wa z 29 listopada 2010 r. stwierdzono, że "Przyznanie zgodzie na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych (rolnych) na cele nieleśne (nierolnicze) charakteru decyzji administracyjnej nie oznacza automatycznie, że stanowi ona akt samoistny w tym znaczeniu, iż wywiera skutek niezależnie od jej «skonsumowania» w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgoda taka jest udzielana w toku procedury planistycznej i na potrzeby tej procedury". Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne udzielona na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest zatem "skuteczna", o ile na jej podstawie w ustaleniach planu rada gminy postanowi o zmianie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i tylko w takim zakresie, w jakim w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującym dany teren dojdzie do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego z którego wynika, że decyzje o zgodzie na tzw. odleśnienie gruntów leśnych dokonują zmiany przeznaczenia tych gruntów, i to w sposób trwały ("raz na zawsze"), gdyż wówczas to nie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określałby zmianę przeznaczenia gruntów, lecz decyzja wyrażająca zgodę na taką zmianę. Należy zatem stwierdzić, że warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która nie została zrealizowana w planie miejscowym. Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji znalazły jednoznaczny wyraz w jego uzasadnieniu, skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.