IV SA/Wa 3051/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze sprzeciwu D. M. od decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2017 r. nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "k.p.a.") uchylająca w całości decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] (dalej również "Wojewoda", "organ I instancji") decyzją z [...] listopada 2015 r. ustalił na rzecz D. M. odszkodowanie z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako działki [...], [...], [...] i [...] przeznaczonej na realizację przedsięwzięcia "Likwidacja przejazdu kolejowego w km 149.500 linii nr [...] poprzez budowę skrzyżowania dwupoziomowego" oraz zobowiązał [...] S.A. do wypłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. Z decyzją organu pierwszej instancji nie zgodziła się D. M. (dalej również "skarżąca") w zakresie wysokości ustalonego odszkodowania. W ocenie skarżącej w szczególności została zaniżona wartość zabudowanej działki nr [...]. Rzeczoznawca majątkowy nie wziął pod uwagę stanu zagospodarowania tej działki, która jest zabudowana budynkami, a znajdujący się tam budynek gospodarczy może ulec katastrofie budowlanej, gdyż nowa granica jest zbyt blisko budynku. Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej również "Minister", "organ odwoławczy") uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Minister stwierdził, że operat szacunkowy sporządzony [...] sierpnia 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. S. stracił na aktualności stosownie do treści art. 156 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, dalej również "u.g.n."), a rzeczoznawca majątkowy w piśmie z [...] września 2017 r. wyjaśniła, że nie potwierdzi jego aktualności. W ocenie Ministra powyższe oznacza konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, przy uwzględnieniu obecnych realiów i poziomu cen nieruchomości. Sporządzenie nowego operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Organ odwoławczy dodał, że operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej wysokość odszkodowania przyznanego stronie postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Wobec powyższego Minister uznał, że nie jest możliwe ustosunkowanie się do zarzutów skarżącej przedstawionych w odwołaniu dotyczących prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. D. M. wniosła sprzeciw od decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2017 r. Skarżąca nie zgadza się z wysokością odszkodowania i wyraziła przekonanie, że organ przyjmując bez zastrzeżeń wycenę naruszył art. 7 k.p.a. Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej również "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Od decyzji tej nie przysługuje skarga, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw (art. 64a p.p.s.a.). Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, zgodnie z art. 64e p.p.s.a., ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i jeśli stwierdzi jego naruszenie, uchyla decyzję w całości (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W tym miejscu warto przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15, wskazane orzeczenie oraz orzeczenia powołane poniżej dostępne są Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe uregulowania Sąd uznał, iż sprzeciw D. M. od decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2017 r. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. W realiach rozpoznawanej sprawy bezsporne jest, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako działki [...], [...], [...] i [...] przeznaczoną na realizację przedsięwzięcia "Likwidacja przejazdu kolejowego w km 149.500 linii nr [...] poprzez budowę skrzyżowania dwupoziomowego" w chwili rozpoznawania odwołania skarżącej od decyzji Wojewody z [...] listopada 2015 r. przez Ministra, tj. [...] października 2017 r. nie mógł być wykorzystany jako dowód w sprawie. Zaakcentować należy, że operat szacunkowy jest opinią rzeczoznawcy majątkowego określający wartość nieruchomości, którego zasady i tryb sporządzenie określają przepisy działu IV ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). W myśl art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 października 2012 r. II OSK 1058/11 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl) termin, w jakim operat szacunkowy może być wykorzystywany odnosi się nie tylko w stosunku do organu I instancji orzekającego na podstawie sporządzanego w sprawie operatu szacunkowego, ale również organu odwoławczego. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie 12 miesięcy w przypadku potwierdzenia jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (art. 156 ust. 4 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy dołączając do operatu szacunkowego klauzulę, w której oświadcza o aktualności operatu, zamieszcza na niej datę, składa podpis i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego, stosownie do treści § 57 ust. 1 w związku z § 58 ww. rozporządzenia. W świetle powyższego Sąd w pełni podziela stanowisko Ministra, że operat szacunkowy stanowi istotny dowód w sprawie o ustalenie odszkodowanie nieruchomości. Za trafne Sąd uznaje jednocześnie pogląd, że operat w chwili wydawania decyzji przez organ odwoławczy winien być aktualny, o czym stanowi art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. Bez względu na przyczynę zwłoki Ministra w rozpoznaniu odwołania skarżącej i odmowę potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, a co rzutowało na rozstrzygnięcie kontrolowane obecnie przez Sąd, to zasadnym jest aby materiał dowodowy stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania za nieruchomość był kompletny i nie budził wątpliwości. Dlatego Sąd przychylił się do stanowiska organu odwoławczego, iż z uwagi na nieaktualność operatu szacunkowego materiał dowodowy wymaga uzupełnienia poprzez sporządzenia nowego operatu szacunkowego i nie możliwym było jego uzupełnienie w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Tym samym powyższe braki należy zakwalifikować jako konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej wynik, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z pola widzenia nie mógł bowiem umknąć fakt, że skarżąca ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy przez organy dwóch instancji (art. 15 k.p.a.) w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Innymi słowy, wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oznacza, że sprawa o ustalenie odszkodowania za nieruchomość jest w toku. Wojewoda ponownie zleci sporządzenie nowego operatu szacunkowego, z którym skarżąca będzie mogła się zapoznać oraz wnieść ewentualne uwagi i zastrzeżenia. Oznacza to również, że skarżąca, w przypadku gdy nie będzie zgadzała się z rozstrzygnięciem Wojewody (decyzją o ustalenie odszkodowania za nieruchomość) będzie mogła skorzystać z przysługujących jej środków zaskarżenia (odwołanie do organu wyższej instancji, a następnie skarga do sądu administracyjnego). Dlatego za chybiony Sąd uznał, zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w zakresie w jakim organ odwoławczy "przyjął wycenę". Minister, co wskazał również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wobec nieaktualności operatu szacunkowego nie dokonał oceny jego wartości dowodowej. Natomiast ustalenia faktyczne organu odwoławczego w zakresie przydatności operatu szacunkowego z [...] sierpnia 2015 r. były prawidłowe. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.