IV SA/Wa 3052/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmian gleboznawczej klasyfikacji gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty N. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., po rozpatrzeniu odwołania R. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. o umorzeniu postępowania w sprawie zmian gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu podano, iż pismem z dnia [...] września 20015 r. R. Sp. z o.o. wystąpiła do Starosty [..]. o wszczęcie postępowania w sprawie zmian klas glebowych oraz wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów na działce nr [...] z obrębu [...], wnosząc o upoważnienie A. S. do wykonania klasyfikacji. Decyzją nr [...], z dnia [...] listopada 2015 r., Starosta [...] odmówił dokonania zmian gleboznawczej klasyfikacji gruntów na ww. działce, wskazując, że gleboznawcza klasyfikacja gruntów w obrębie [...] została przeprowadzona i zatwierdzona decyzją w 1977 r. i nie zaszły żadne okoliczności stanowiące podstawę do zmiany klasyfikacji gruntów na tej działce. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania R. Sp. z o.o., decyzją nr [...], z dnia [...] stycznia 2016 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na stwierdzone uchybienia proceduralne. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] decyzją nr [...], z dnia [...] czerwca 2016 r., umorzył postepowanie w sprawie zmian gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce nr [...] z obrębu [...], podtrzymując poprzednie uzasadnienie, że nie zaszły żadne okoliczności, stanowiące podstawę do zmiany klasyfikacji gruntów na ww. działce. W odwołaniu pełnomocnik Spółki R. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, kwestionując jednocześnie wyniki klasyfikacji dokonanej w 1997 r. [...] WINGiK rozpatrując wniesione odwołanie, wskazał, że zasady i tryb przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów regulują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów ( Dz. U. z 2012 r., poz. 1246). Klasyfikację przeprowadza starosta z urzędu – w przypadkach określonych w § 4 rozpozrażdzenia – albo na wniosek właściciela lub użytkownika gruntów. Rozporządzenie to nie określa przypadków czy też sytuacji, uzasadniających wszczęcie postępowania klasyfikacyjnego na wniosek zainteresowanego. Sprawdzenia i aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów wsi PGR [...] dokonano w 1997 r. w trakcie procesu odnowienia ewidencji gruntów. Aktualizacją gleboznawczej klasyfikacji gruntów została zatwierdzona decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w N. nr [...], z dnia [...] lipca 1997 r. Organ podkreślił, że ww. rozporządzenie nie precyzuje warunków ani wymogów dotyczących wszczęcia postępowania na żądanie strony, jednakże przepisy § 5 ust. 1 i 2, § 7 ust. 3, § 8 przesądzają, że przeprowadzenie klasyfikacji gruntów bez udziału upoważnionej osoby, zwanej "klasyfikatorem" nie jest możliwe. Treść § 5 wskazuje, że wszczęcie postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, w sytuacji gdy nie została przez Starostę upoważniona osoba do przeprowadzenia czynności, o których mowa w ust.1 pkt 1, jest co najmniej przedwczesne. Taka kolejność czynności w postępowaniu klasyfikacyjnym wynika też wprost z treści § 6 dot. zawiadomienia o wszczęciu postępowania klasyfikacyjnego z urzędu. We wniosku z dnia 2 września 2016 r. Spółka R. wskazała osobę, która dokona czynności klasyfikacyjnej i sporządzi projekt ustalenia klasyfikacji, prosząc o jej upoważnienie. Starosta nie odniósł się do tej prośby zarówno przed wszczęciem postępowania jak i w wydanej decyzji. Brak upoważnienia dla osoby zwanej klasyfikatorem powoduje, że nie można przeprowadzić klasyfikacji gruntów na działce nr [...] oraz wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. W tym stanie formalno-prawnym, zachodzi bezprzedmiotowość wszczęcia postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce nr [...], która stanowi przesłankę do jego umorzenia zgodnie z art. 105 k.p.a. Z tego względu, zdaniem organu odwoławczego, decyzja Starosty [...] nr [...], z dnia [...] czerwca 2016 r., jest uzasadniona, pomimo że jako powód umorzenia postępowania podano inne przesłanki. W odniesieniu do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w N. nr [...] z dnia [...] lipca 1997 r. jest ostateczna, a więc jej ocena może nastąpić w postępowaniu nadzorczym, w trybie przewidzianym w k.p.a. Opinia wykonana na zlecenie wnioskodawcy nie może stanowić materiałów dowodowego w sprawie, ponieważ Starosta nie upoważnił A. S. do jej wykonania. W świetle obowiązujących przepisów nie ma możliwości skutecznego wykonania czynności klasyfikacyjnych przez osobę, która nie uzyskała odpowiedniego upoważnienia od starosty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenia przepisów postepowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.: I. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że materiał dowodowy jest kompletny, w sytuacji gdy organ I instancji nie podjął wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a mianowicie nie wykonał przed wydaniem decyzji czynności wymienionych w § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w spawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, polegających na wyznaczeniu klasyfikatora celem przeprowadzenia klasyfikacji gruntów, II. art. 75, 78 i 80 k.p.a. poprzez uznanie, że dowód w postaci dokumentu prywatnego, opinii sporządzonej przez mgr inż. A. S., posiadającej uprawnienia klasyfikatora gruntów, nie może być uwzględniony w postępowaniu jako dokument w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a , a nadto był przydatny do wykazania, że zaszły zmiany w gruncie w stosunku do stanu gruntu wynikającego z klasyfikacji przeprowadzonej w 1977 r. a takie ustalenia winny skutkować wyznaczeniem klasyfikatora zgodnie z § 5 rozporządzenia, III. art. 105 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie postępowania za bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy w sprawie żądanie skarżącej winno być rozpoznane merytorycznie przez organ I instancji, który zobowiązany był ustalić czy zachodzą przesłanki do zmiany klasyfikacji na działce [...], IV. art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu a w szczelności do zarzutu niepodjęcia czynności przez organ I instancji zamierzających do ustalenia wszelkich istotnych okoliczności, a w szczególności ustalenia czy zachodziły przesłanki do ponownej klasyfikacji gleboznawczej działek wskazanych przez skarżącą, w sytuacji gdy organ II instancji miał obowiązek ustosunkować się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty co w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, albowiem decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nr [...], z dnia [...] sierpnia 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. wydaną w następstwie rozpatrzenia wniosku skarżącej Spółki zawartego w piśmie z dnia [...] września 2015 r. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania. Wniosek strony wiąże organ co do treści żądania, natomiast podstawy prawne podejmowanej decyzji administracyjnej ustalane są przez ten organ na podstawie własnej oceny, ale ocena ta powinna nastąpić dopiero, gdy zakres żądania strony nie budzi żadnych wątpliwości. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, iż w piśmie z dnia [...] września 2015 r. skarżąca Spółka wniosła o wszczęcie postępowania i zatwierdzenie zmian klasyfikacyjnych klas glebowych oraz wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów na działce nr [...] w obrębie [...], gm. C. oraz upoważnienie mgr. inż. A. S., posiadającej uprawnienia klasyfikatora, do wykonania projektu klasyfikacji. Dla uzasadnienia swojego wniosku skarżąca dołączyła sporządzoną na jej zlecenie opinię w zakresie określenia prawidłowości klasyfikacji gruntów i klas glebowych na działkach [...], [...] i [...] położonych w m. [...], gm. C.. Z treści tego wniosku wynika, że zawiera on żądanie wszczęcia postępowania, jak i wydanie upoważnienia dla wskazanej osoby, mającej uprawnienia klasyfikatora. Tymczasem z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że organ pierwszej instancji rozpatrując ten wniosek, wykonał jedynie obowiązek w zakresie wszczęcia postępowania, zawiadamiając o tym wnioskodawcę pismem z dnia [...] września 2015 r. Natomiast całkowicie zignorował żądanie strony o upoważnienie wskazanej we wniosku osoby do przeprowadzenia czynności klasyfikacyjnych, bowiem, jak słusznie stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, że w tej kwestii nie zajął żadnego stanowiska, czy takie upoważnienie wyda dla tej osoby, czy też odmawia jego wydania. Zagadnienie gleboznawczej klasyfikacji gruntów poddane jest regulacjom określonym przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U. z 2012 r., poz. 1246; dalej jako rozporządzenie). Art. 20 ust. 3 powyższej ustawy stanowi, iż grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzoną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. Zgodnie zaś z § 3 wspomnianego rozporządzenia klasyfikację przeprowadza starosta z urzędu albo na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji albo innego władającego takimi gruntami wykazanego w ewidencji gruntów i budynków. Przepis § 5 ust. 1 określa w pkt 1 -5 jakie czynności obejmuje przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Z kolei ust. 2 tego artykułu stanowi, że czynności o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, przeprowadza osoba upoważniona przez starostę, zwana dalej "klasyfikatorem". Czynności te obejmują analizę niezbędnych materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny ( 1), przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie (2) i sporządzenie projektu ustalenia klasyfikacji. Z powyższego wynika, że skoro organ I instancji na wniosek skarżącej wszczął postępowanie w sprawie przeprowadzenia klasyfikacji gruntów na działce nr [...] z obrębu [...], stanowiącej własność skarżącej, to jednocześnie obowiązany był upoważnić osobę do jej przeprowadzenia, przy czym rozważenia wymaga czy będzie to osoba wskazana przez wnioskodawcę, czy też osoba inna, posiadająca stosowne kwalifikacje w tej mierze. Dopiero po zakończeniu czynności wymienionych w § 5 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia przez upoważnionego klasyfikatora organ I instancji może wydać decyzję w sprawie zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów na wnioskowanej działce, przy czym w zależności od wyniku tych czynności może być to decyzja pozytywna lub negatywna dla wnioskodawcy. W rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku organu odwoławczego, nie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a., albowiem postępowanie to nie stało się bezprzedmiotowe z tego powodu, że organ I instancji nie upoważnił osoby do przeprowadzenia czynności klasyfikacyjnych. Natomiast takie stwierdzenie powinno prowadzić do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, wydanie w sprawie niniejszej decyzji przez organy obu instancji nastąpiło w postępowaniu nie odpowiadającym wymogom Kodeksu postępowania administracyjnego. Otóż wyrażona w art. 7 k.p.a. jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasada prawdy obiektywnej oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie zaś do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zbadać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena dowodów, zgodnie z wymienionym ostatnio przepisem powinna być oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Obowiązki te obciążają zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy ponownie rozstrzygający sprawę. Z kolei przepis art. 107 § 3 k.p.a. nakłada na wszystkie organy administracji publicznej obowiązek uzasadnienia faktycznego – w szczególności zawierającego wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej – i uzasadnienia prawnego wydawanych decyzji. W szczególności decyzje negatywne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 16 marca 1998 r., sygn. akt II SA 96/98, lex nr 41681). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, jak i przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też należało wyeliminować je z obrotu prawnego. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.