IV SA/Wa 3054/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Pr, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skargi B. K. i Z. K. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. Główny Geodeta Kraju (dalej również: "GGK") po rozpatrzeniu zażalenia B. K. i Z. K. (dalej: "skarżących") na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] (dalej również: WINGK) z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Stan sprawy przedstawiał się następująco: Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. skarżący wystąpili z wnioskiem o wprowadzenie zmiany w jednostce rejestrowej [...] stanowiącej własność skarżących, obejmującej działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o ogólnej powierzchni 3.39 ha w obrębie [...] gm. [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Starosta [...] odmówił dokonania zmiany w rejestrze ewidencji gruntów. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym) skarżący zarzucili, że ww. decyzja jest nieważna, "ponieważ została wydana bez pieczątki organu władzy publicznej". Zarzucili także organowi manipulacje przy prowadzeniu postępowania i wydawaniu decyzji. Podnieśli jednocześnie, że nie będą wnosić odwołania od tej decyzji, po pierwsze z tego powodu, że jest ona nieważna ("bez pieczątki organu"), a po drugie: "żadnych odwołań do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, ponieważ manipulował nami i dokumentami(...)". W odpowiedzi na powyższe pismo Starosta [...] wystosował do skarżących pismo informacyjne z dnia [...] lipca 2015 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. skarżący wystąpili z ponownym wnioskiem, zawierającym w swej treści wcześniejsze żądania wprowadzenia zmian w ewidencji. Pismem z dnia [...] września 2015 r. organ udzielił odpowiedzi na ww. pismo skarżących, w którym poinformował m. in., że kwestia ta został rozstrzygnięta już decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., która stała się ostateczna, wobec nieskorzystania przez skarżących z możliwości wniesienia w ustawowym terminie odwołania. W piśmie z dnia [...] września 2015 r. skarżący złożyli wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Wskutek skargi wniesionej przez B. i Z. K., powyższe postanowienie zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 marca 2016 r.. sygn. akt III SA/Łd 1234/15. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, bez uprzedniego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, narusza prawo. Sąd podniósł, że jeżeli w aktach znajduje się odwołanie wniesione po terminie oraz wniosek o przywrócenie terminu (art. 58 § 2 k.p.a.), wówczas organ drugiej instancji musi najpierw wydać postanowienie w sprawie przywrócenia terminu (przy czym na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu służy zażalenia – art. 59 § 1 K.p.a) i dopiero gdy zapadnie ostateczne postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, organ może postanowić o uznaniu odwołania jako wniesionego z naruszeniem obowiązującego terminu. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, po zwrocie akt organ winien rozpoznać wniosek strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W ramach tego postępowania należy ustalić w sposób prawidłowy spełnienie wymogów formalnych, warunkujących dopuszczalność wniosku o przywrócenie terminu. Dalszy tok postępowania powinien zaś być uzależniony od treści poczynionych ustaleń. Po uprawomocnieniu się wyroku, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. odmówił skarżącym przywrócenia terminu do wniesienia dowołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji ustalił, że adresaci odebrali decyzję w dniu [...] lipca 2015 r., zatem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...] lipca 2015 r. W ocenie organu wniosek skarżących z dnia [...] września 2015 r. nie został złożony z zachowaniem siedmiodniowego terminu, o którym mowa w art. 58 K.p.a., jak również skarżący nie uprawdopodobnili, że uchylenie nie nastąpiło bez ich winy oraz nie dopełnili czynności, dla której określony był termin. Zdaniem organu nie wniesiono odwołania, a tylko "rozszerzono wniosek o przywrócenie terminu o zarzuty do podważenia decyzji". Skarżący, zgodnie z pouczeniem zawartym w ww. postanowieniu, wnieśli na nie zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał jednak, że nie można podzielić stanowiska organu pierwszej instancji, że skarżący nie dopełnili czynności, dla której określony był termin, bowiem przepisy prawa nie przewidują żadnej szczególnej formy odwołania, wystarczy jedynie, że treść pisma strony wskazuje, że nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Organ po przeanalizowaniu treści art. 58 § 1 K.pa. stwierdził, że w niniejszej sprawie skarżący w czternastodniowym terminie od dnia doręczenia im decyzji złożyli do organu pismo z dnia [...] lipca 2015 r. (nadane w urzędzie pocztowym w dniu [...] lipca 2015 r.), jednakże GGK zwrócił uwagę, że strony zastrzegły, że nie będą wnosić odwołania (powołując się na nieważność decyzji z powodu braku pieczęci oraz manipulacje organu drugiej instancji). Organ odwoławczy stwierdził, że kierując się wolą strony, nie mógł uznać tego podania za odwołanie. Oceniając natomiast złożony w sprawie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, GGK stwierdził, że skarżący nie uzasadnili w jakikolwiek sposób swojej prośby, dopiero w zażaleniu na postanowienie z dnia [...] lipca 2016 r. powołali się na swój podeszły wiek i stan zdrowia. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że skarżący nie uprawdopodobnili braku winy w niedochowaniu terminu do wniesienia odwołania. Fakt złożenia pisma z dnia [...] lipca 2015 r. oraz późniejsza korespondencja kierowana do Starosty [...], zdaniem GGK, ewidentnie świadczy o tym, że nie istniała żadna przeszkoda do złożenia odwołania w ustawowym terminie. B. K. i Z. K. wnieśli skargę na ww. postanowienie. Zarzucili, że GGK nie dokonał dogłębnej analizy dokumentów i nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i błędnie przyjął, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania było przez skarżących zawinione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo podniósł, że w przedmiotowej sprawie – mimo, że zgodnie z art. 59 § 2 K.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia, co oznacza, że postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest ostateczne i służy na nie skarga do sądu administracyjnego – to Jednak Główny Geodeta Kraju w niniejszej sprawie związany był wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 1234/15. Organ zacytował fragment tego wyroku, w którym sąd stwierdził m.in., że w przypadku, gdy w aktach sprawy znajduje się wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wówczas organ drugiej instancji musi najpierw wydać postanowienie w sprawie przywrócenia terminu – przy czym na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu służy zażalenie – art. 59 § 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej również: "P.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Jednocześnie na podstawie art. 153 P.p.s.a sąd związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu, jeżeli sprawa była przedmiotem uprzedniego orzekania przez sąd. Stosownie natomiast do treści art. 119 pkt 3 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Na wstępie należy podkreślić, że sąd rozpoznający niniejszą sprawę związany jest – na podstawie cyt. wyżej art. 153 P.p.s.a oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 1234/15, który stwierdził, że: "jeżeli w aktach znajduje się odwołanie wniesione po terminie oraz wniosek o przywrócenie terminu (art. 58 § 2 K.p.a.), wówczas organ drugiej instancji musi najpierw wydać postanowienie w sprawie przywrócenia terminu (przy czym na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu służy zażalenia – art. 59 § 1 K.p.a) i dopiero gdy zapadnie ostateczne postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, organ może postanowić o uznaniu odwołania za wniesione z naruszeniem obowiązującego terminu." W tej sytuacji ze względu na związaniem wyrokiem WSA w Łodzi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając w sprawie przywrócenia terminu poddał merytorycznej kontroli zarówno postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2016 r. (błędnie datowanego przez organ: "[...] lipca 2015 r.") o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...], jak i utrzymujące je w mocy postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2016 r. W myśl art. 58 § 2 K.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Ustawodawca uzależnił przywrócenie uchybionego terminu od łącznego spełnienia następujących przesłanek: - wniesienia przez zainteresowanego prośby o przywrócenie terminu, - zachowania siedmiodniowego terminu do złożenia prośby, który biegnie od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi, - jednoczesnego dokonania czynności, która nie została dokonana w terminie, - uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego. Niespełnienie któregokolwiek z wymienionych warunków, nawet przy zaistnieniu pozostałych, czyni przywrócenie terminu niedopuszczalnym. Podkreślić przy tym trzeba, że przesłanka dochowania siedmiodniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, który w myśl art. 58 § 3 K.p.a. nie podlega przywróceniu, jest pierwotna w stosunku do pozostałych przesłanek. Ustalenie przez organ w pierwszej kolejności, że powyższy termin nie został zachowany, uniemożliwia tym samym uwzględnienie wniosku i zawsze skutkuje odmową przywrócenia terminu. Datą, od której należy liczyć bieg tego terminu, jest z kolei data uzyskania przez osobę zainteresowaną wiadomości o zdarzeniu powodującym rozpoczęcie biegu terminu. WINGK w lakonicznym uzasadnieniu ustalił, że doręczenie decyzji Starosty [...] nastąpiło w dniu [...] lipca 2015 r., zatem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...] lipca 2015 r. Podał także, że pismem z dnia [...] września 2015 r. skarżący wystąpili z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Następnie stwierdził, że strony nie zachowały w niniejszej sprawie siedmiodniowego terminu do złożenia wniosku, jak również nie uprawdopodobniły, że uchybienie nastąpiło bez ich winy oraz nie dopełniły czynności, dla której określony był termin – nie wniosły odwołania. Natomiast GGK, utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie o odmowie przywrócenia terminu słusznie stwierdził, że błędne było ustalenie przez organ pierwszej instancji, że skarżący nie dopełnili czynności dla której określony był termin, bowiem we wniosku o przywrócenie terminu skarżący wyrazili niezadowolenie z wydanej decyzji. Jednakże GGK w ogóle nie odniósł się do twierdzeń organu pierwszej instancji odnośnie niezachowania siedmiodniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, nie dokonał także w tej kwestii żadnych swoich ustaleń. Organ podkreślił, że skarżący występując z wnioskiem o przywrócenie terminu nie uzasadnili swojej prośby, dopiero w zażaleniu powołali się na swój podeszły wiek i stan zdrowia. W ocenie Sądu powyższe postanowienia zostały wydane z naruszeniem prawa. Należy podkreślić, że mimo, iż to na skarżących spoczywa ciężar wykazania (uprawdopodobnienia) braku winy w uchybieniu terminu, to jednak nie zwalnia to organu z obowiązku ustalenia jaka była przyczyna uchybienia terminu oraz kiedy ustała. Zatem organ rozpoznając prośbę o przywrócenie terminu powinien podjąć czynności zmierzające do jednoznacznego ustalenia, jaka była przyczyna uchybienia terminu i kiedy przyczyna ta ustała. Ustalenie daty ustania przyczyny uchybienia terminu ma istotne znaczenie, ponieważ zgodnie z art. 58 § 2 Kpa prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Cytowany wyżej przepis stanowi, że musi to być dzień, w którym ustała przyczyna uchybienia terminu. Ustalenie przez organ tej okoliczności w pierwszej kolejności jest konieczne dla oceny czy wniosek o przywrócenie terminu do dokonania czynności (wniesienia odwołania) został złożony w terminie 7 dni. Ocena, czy strona dochowała terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, a w szczególności, czy przeszkoda ustała w dniu, w którym w mniemaniu zainteresowanego ustała przyczyna uchybienia, należy do organu administracji publicznej, który może odmówić przywrócenia terminu z powodu spóźnienia wniosku (por. Wróbel A., Zakamycze 2005, Komentarz do art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). Zdaniem Sądu, brak analizy tej przesłanki przez organy czyni zaskarżone orzeczenia wadliwymi, powodując konieczność ich uchylenia. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia nie wynika, jaką datę organy przyjęły jako początek biegu terminu do złożenia przez skarżącego prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Organ I instancji rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu ograniczył się do przytoczenia treści przepisów prawa oraz zdawkowego stwierdzenia, że termin do złożenia wniosku o przywrócenia terminu nie został dotrzymany. Powyższy brak jest bardziej widoczny w uzasadnieniu organu II instancji bowiem w tej kwestii GGK w ogóle nie wypowiedział się. Zdaniem Sądu, rozpoznając prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania organ powinien był przede wszystkim podjąć czynności zmierzające do jednoznacznego ustalenia, jaka była przyczyna uchybienia terminu i kiedy przyczyna ta ustała. W tym celu – jeżeli uznał, że okoliczności sprawy oraz treść wniosku skarżących nie pozwalają na ustalenie jaka była przyczyna uchybienia terminu - winien wezwać skarżących, aby uprawdopodobnili okoliczności, które miały uzasadnić przywrócenie terminu. Bez tych ustaleń nie było możliwe stwierdzenie, czy wniosek o przywrócenie terminu został wniesiony w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, stosownie do przepisu art. 58 § 2 Kpa. Organ winien był więc ustalić, czy okolicznością stanowiącą przyczynę uchybienia terminu była np. choroba (w zażaleniu skarżący powoływali się na zły stan zdrowia) bądź inne jeszcze okoliczności np. wyrażane przez skarżących przekonanie, że decyzja jest nieważna powodu "braku pieczątki organu administracji". Zdaniem Sądu dopiero po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności, dotyczących przyczyny uchybienia terminu i okresu jej trwania, należało dokonać oceny, czy w ogóle istniała przyczyna usprawiedliwiająca uchybienie terminu, kiedy przyczyna ta ustała oraz czy prośba o przywrócenie terminu wniesiona została w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny, która spowodowała opóźnienie. Powyżej opisane zaniechania organów w rozpoznawanej sprawie naruszały przepisy art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 Kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a i 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien w pierwszej kolejności ustalić jaka była przyczyna uchybienia terminu co w dalszej kolejności pozwoli mu na ustalenie kiedy powyższa przyczyna ustała i czy został zachowany 7 - dniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu.