IV SA/Wa 3055/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykupu nieruchomości oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...]sierpnia 2015 r., znak: [...], dalej zwaną "decyzją organu II instancji", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., dalej zwane "SKO", na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r, o samorządowych kolegiach odwoławczych (D.U. 2001, Nr 79, poz. 856 ze zm.) i art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 i 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. 2013, poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.", po rozpoznaniu odwołania Z.S. od decyzji Wójta Gminy J. nr [...] z dnia [...] czerwca 2015r., znak: [...] umarzającej postępowanie w sprawie wykupienia działki o nr. ew [...] położonej we wsi C., gmina J., dalej zwaną "decyzją organu I instancji", utrzymało ją w mocy. Stan sprawy przestawiał się następująco. Wnioskiem z [...] marca 2015 r. Z. S., dalej zwana "skarżącą" wystąpiła do Wójta Gminy J. o wykupienie nieruchomości położonej w C. przy ulicy Z. o nr. ew. [...], ewentualnie o zasądzenie kwoty 225 000 zł tytułem odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., znak:[...], Wójt Gminy J. umorzył wszczęte postępowanie z uwagi na fakt, że roszczenia właściciela do gminy o wykup lub odszkodowanie rozstrzygane są na drodze cywilnoprawnej. Skarżąca wniosła odwołanie zarzucając wydanej decyzji naruszenie art. 11 K.p.a. SKO w W., rozpoznając odwołanie nie znalazło podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji. Powołując art. 36 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (D.U. 2015, poz. 199), dalej "p.z.p." wskazało, żądanie od Gminy odszkodowania za szkodę rzeczywistą lub alternatywne żądanie wykupu nieruchomości jest możliwe, gdy na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego korzystanie z nieruchomości na dotychczasowych zasadach stało się niemożliwe. Realizacja tego uprawnienia może także nastąpić poprzez zaoferowanie nieruchomości zamiennej. Gdy natomiast wartość nieruchomości, na skutek postanowień nowego planu uległa obniżeniu a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa nieruchomość i nie skorzystał z prawa, o jakim mowa w art. 36 ust. 1 i 2 p.z.p., właściciel może żądać odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 37 ust. 10 P.z.p. spory w sprawach, o których mowa w art. 36 ust. 1-3 i ust. 5 rozstrzygają sądy powszechne. W związku z tym SKO stwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo umorzył wszczęte bez podstawy prawnej, postępowanie, ponieważ w sprawie nie mogłaby być wydana decyzja administracyjna. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ uznał je za zasadne jednakże stwierdził, że okoliczność ta nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia. Stwierdził, że organ I instancji rzeczywiście nie uzasadnił prawidłowo rozstrzygnięcia, co stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a. i 11 K.p.a. Istniała jednak podstawa do rozstrzygnięcia i organ w sposób prawidłowy zastosował przepis prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła skarżąca zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 36 ust. 1 pkt 2 p.z.p. poprzez brak merytorycznego ustosunkowania się do wniosku skarżącej o wykup nieruchomości i wydanie decyzji umarzającej postępowanie bez zajęcia stanowiska w sprawie; - art. 7 K.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszystkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie w tym załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu skarżącej, co w konsekwencji doprowadziło do przedwczesnego zakończenia postępowania bez wydania merytorycznego rozstrzygnięcia; - art. 7 K.p.a. poprzez bezpodstawne wszczęcie postępowania administracyjnego bez dania szansy jej merytorycznego rozpatrzenia i wydanie decyzji umarzającej postępowanie w sytuacji gdy sprawa podlegała załatwieniu na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że otrzymując wniosek skarżącej Wójt Gminy Jabłonna powinien zawrzeć z nią umowę cywilnoprawną lub wystosować pismo ze wskazaniem możliwości wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. W niniejszej sprawie uchwałą [...] z [...] listopada 2013 r. uchwalony został plan zagospodarowania przestrzennego gminy J. dotyczący północnej części wsi C.. Nieruchomość skarżącej została zakwalifikowana w nim, jako droga wewnętrzna. W związku z tym niemożliwe stało się korzystanie z tej nieruchomości w dotychczasowy sposób. Dokonując wykładni językowej art. 36 ust. 1 pkt 2 p.z.p. z zastosowaniem porządku preferencji przyznającej pierwszeństwo regule języka prawnego, przed dyrektywami znaczeniowymi języka właściwego dla określonych dziedzin języka potocznego skarżąca wskazała, że użyty w przepisie zwrot "jeżeli w związku z uchwaleniem, zmianą planu zagospodarowania przestrzennego", oznacza że przesłanką powstania roszczenia jest wyłącznie zajście wskazanego zdarzenia prawnego a nie dalsze zdarzenia czy czynności prawne lub faktyczne. Uprawnienie żądania od gminy wykupienia nieruchomości lub jej części przysługuje osobie będącej właścicielem w dacie uchwalenia, zmiany planu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Zakres kognicji organów administracji do rozpoznawania sprawy wynika z art. 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 1 pkt 1 K.p.a., kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Aby zatem organ administracji mógł rozpoznać sprawę nie wystarczy skierowanie do niego określonego żądania ponieważ nie każde żądanie podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyłączyły od rozpoznawania spraw indywidualnych osób, sprawy o których mowa w art. 36 ust. 1-3 i ust. p.z.p. stanowiąc, że spory na tle żądań o jakich mowa w tych przepisach, podlegają rozstrzygnięciu przez sądy powszechne. Oznacza to tyle, że organ nie może merytorycznie rozpoznać żądania poprzez przyznanie odszkodowania czy zawarcie umowy zbycia nieruchomości w formie decyzji administracyjnej. Wyłączenie to dotyczy więc, zgodnie z art. 36 ust. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, spraw o odszkodowanie lub wykupienie gruntu jeżeli z związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub ograniczone. Wobec więc wszczęcia postępowania przez organ, z uwagi na brak kognicji, organ prawidłowo umorzył postępowanie na podstawie art. 105 K.p.a. Wydanie decyzji w tym przedmiocie nie było bowiem możliwe a więc prowadzenie postępowania administracyjnego było niedopuszczalne. Ma jednak skarżąca rację wywodząc, że organ powinien poinformować ją, iż spełnienie żądania nie jest możliwe, co pozwoliłoby stronie skarżącej na przyjęcie tezy o braku gotowości zawarcia umowy. Organ nie mógł natomiast wszcząć postępowania administracyjnego. Wbrew wywodom skargi Wójt Gminy J. nie mógł wydać rozstrzygnięcia merytorycznego w formie decyzji administracyjnej, co najwyżej mógł zawrzeć ze skarżącą stosowną umowę cywilnoprawną. Z wykładni celowościowej przepisów art. 36 i następne p.z.p. wynika bowiem, że spełnienie żądania odszkodowania lub żądania wykupu - w sytuacji zaistnienia przesłanek z art. 36 ust. 1-3 p.z.p. możliwe jest poprzez zawarcie pomiędzy gminą a właścicielem lub użytkownikiem nieruchomości stosownej umowy cywilnoprawnej, poprzedzonej zazwyczaj rokowaniami. Ma to służyć usprawnieniu procesu wyrównywania szkód w związku z niekorzystnymi dla właściciela ustaleniami planu. Ma zapobiegać długotrwałym i kosztownym procesom sądowym. Oczywistym jest, że bardziej pożądane jest rozwiązywanie sporów de facto finansowych na gruncie polubownych ustaleń. Oczywiście gmina nie ma obowiązku podjęcia tych działań (rokowań) i w takim przypadku strona domagająca się odszkodowania lub wykupu gruntu, ma otwartą i uzasadnioną okolicznościami drogę do skierowania żądania do sądu powszechnego. Przeprowadzenie tych pertraktacji nie stanowi jednak bezwzględnej przesłanki do wszczęcia postępowania cywilnego. Ustawodawca nie nałożył bowiem na żadnej z tych podmiotów ustawowego obowiązku przeprowadzenia rokowań. Ma rację skarżąca, co potwierdził organ II instancji, że uzasadnienie organu I instancji zostało sporządzone z naruszeniem art. 107 § 3 i 11 K.p.a. Trafne jednak organ II instancji wskazał, że uchybienie to nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia skoro organ I instancji prawidłowo wskazał podstawę prawną, która uzasadniała brak możliwości merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Czyni to niezasadnym zarzuty naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 2 p.z.p. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ art. 7 K.p.a., Sąd uznał go za niezasadny. Organ nie mógł wydać żadnej decyzji administracyjnej, co najwyżej poinformować, iż nie zamierza spełnić żądania, nawet więcej nie musiał stronie tłumaczyć dlaczego nie chce podpisać z nią umowy a takie oświadczenie woli nie następuje w formie decyzji administracyjnej. Nie ulega wątpliwości, że nie było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na brak możliwości wydania na podstawie art. 36 ust- 1-3 p.z.p. decyzji administracyjnej. Wbrew wywodom skargi organ nie mógł dać szansy merytorycznego rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji, ponieważ ani przepisy kodeksu postępowania administracyjnego ani ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dają mu na gruncie art. 36 ust. 1-3 takich uprawnień. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.