IV SA/Wa 3058/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie Sędzia del. SO Aleksandra Westra Sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 3 grudnia 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] S.A. z siedziba w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Postanowieniem z [...] września 2018 r. nr [...] (dalej także "zaskarżonym postanowieniem"), wydanym po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] (dalej "Konserwatora", "organu I instancji") o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej także "Minister", "organ II instancji", "organ zażaleniowy"), uchylił postanowienie Konserwatora i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonego obecnie postanowienia z dnia [...] września 2018 r., przedstawia się następująco: 1. Pismem z dnia 30 października 2017 r. Burmistrz Miasta [...] (dalej także "Burmistrz") wniósł do Konserwatora o uzgodnienie w trybie uregulowanym w art.53 ust.4 pkt 2 i ust.5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017 poz. 1073 ze zm.), dalej "ustawy planistycznej" , projektu decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla stacji bazowej [...] na działkach nr [...], [...] przy ul. [...], [...], w skład której wchodzi system anten sektorowych, anteny radioliniowe zamontowane na maszcie oraz rama stalowa z urządzeniami nadawczo-odbiorczymi (dalej odpowiednio: "projekt decyzji", "planowana inwestycja, "teren inwestycji"). 2. Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. Konserwator nie uzgodnił przedłożonego projektu decyzji, stwierdzając niemożność pogodzenia realizacji inwestycji z wymogami ochrony zabytków w odniesieniu do układu urbanistycznego [...] – [...]. 3. Skarżąca Spółka wniosła do Ministra zażalenie na w/w postanowienie Konserwatora, wnosząc o jego uchylenie i uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji. III. Jak już wskazano, zaskarżonym obecnie postanowieniem Minister uchylił postanowienie Konserwatora i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, powołując na tę okoliczność następującą argumentację: 1) Przy orzekaniu przez Konserwatora naruszone zostały przepisy postępowania administracyjnego, a konkretnie art. 10 k.p.a., ponieważ organ I instancji pominął w toku swojego postępowania użytkowników wieczystych działek, na których miałaby zostać usytuowana Inwestycja i nie doręczył im zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe spowodowało naruszenie prawa strony postępowania do zajęcia stanowiska i wypowiedzenia się co do dowodów zgromadzonych w sprawie. Z tego względu organ Ii instancji uchylił zaskarżone postanowienie. 2) Jednocześnie Minister wskazał, że Konserwator słusznie uznał inwestycję za projekt naruszający ład przestrzenny w miejscu przewidzianym pod jego realizację. Podzielone zostało zawarte w postanowieniu organu I instancji stanowisko dotyczące negatywnego wpływu planowanego masztu na układ architektoniczny i urbanistyczny okolicy budynku przy ul. [...]. Budynek ten sam w sobie jest wyróżniającym się obiektem w dominującej zabudowie jedno- i dwukondygnacyjnej, a posadowienie 11-metrowego masztu na jego dachu miałoby zdaniem ministra negatywny wpływ na historycznie ukształtowane proporcje wysokościowe. IV. Pismem z dnia 10 października 2018 r. Skarżąca wniosła do tut. Sądu skargę na postanowienie Ministra, podnosząc przeciwko niemu zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa: - art. 10 k.p.a. poprzez jego wadliwą interpretację i uznanie za uzasadnione przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na brak doręczenia rozstrzygnięcia użytkownikom wieczystym działek przewidzianych pod realizację inwestycji; - art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 4, art. 5 I art. 18 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2014 poz. 1446 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że budowa masztu o wysokości przewyższającej wysokość ukształtowanej zabudowy stanowiłaby kolejną subdominantę w rejonie zabytkowego układu urbanistycznego; - art. 53 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 u.p.z.p. w zakresie zachowania terminu wydania rozstrzygnięcia; - art. 7, 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny materiału dowodowego i przyjęcie, że realizacja planowanej inwestycji wpłynie negatywnie na układ urbanistyczny, historycznej części [...]-[...] poprzez wprowadzenie wysokiej, ahistorycznej dominanty przestrzennej na terenie zabudowanym niskimi budynkami. V. W odpowiedzi na skargę, wniesionej w piśmie procesowym z dnia 10 października 2018 r., Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Ministra z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów, niż te w niej wskazane. Przy rozpatrzeniu przez Ministra zażalenia na postanowienie Konserwatora doszło do naruszenia art.138 § 2 k.p.a., tj. przepisu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji zaskarżone postanowienie należało wyeliminować z obrotu prawnego. VII. Szczegółowa kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Ministra prowadzi do następujących wniosków: 1. Procesową podstawę przedmiotowego postanowienia kasatoryjnego stanowił art.138 § 2 w związku z art.144 k.p.a., art.53 ust.4 pkt 2 i ust.5 ustawy planistycznej oraz art.106 k.p.a. Odpowiednie stosowanie art.138 § 2 k.p.a. do zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej prowadzi do wniosku, że organ zażaleniowy może wydać postanowienie kasacyjne, gdy zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyodrębnić należy zatem dwie przesłanki wydania przez organ zażaleniowy postanowienia, w którym uchyla on postanowienie organu I instancji w całości i przekazuje temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, a mianowicie: 1) stanowcze stwierdzenie przez organ zażaleniowy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; 2) wykazanie przez organ zażaleniowy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (Komentarz aktualizowany do art.138 Kodeksu postępowania administracyjnego, Jaśkowska, Wilbrandt-Gotowicz, Wróbel, LEX 2018 r.). Ponadto wskazać należy, że treść powyższego przepisu powinna być analizowana łącznie z art. 136 k.p.a., który statuuje możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, lecz jedynie w takim przypadku, gdy nie jest to nadmiernie utrudnione. 2. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy prowadzi do następujących wniosków: W wyniku rozpatrzenia zażalenia Skarżącej na postanowienie Konserwatora, Minister trafnie dostrzegł uchybienie procesowe organu I instancji, polegające na pozbawieniu stron postępowania, tj. użytkowników wieczystych terenu planowanej inwestycji możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Trafnie uznał Minister, iż: (-) jest to wada, której nie można sanować na etapie postępowania zażaleniowego, albowiem skutkowałoby to pozbawieniem w/w stron gwarancji dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, (-) koniecznym w tej sytuacji jest uchylenie postanowienia Konserwatora i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia Konserwatorowi tym razem z wykonaniem dyspozycji art. 10 k.p.a. Jak bowiem trafnie wskazano w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 787/17, publ. LEX, "Brak czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji z reguły powoduje, że postępowanie wyjaśniające obarczone jest taką wadą, że zachodzi konieczność powtórzenia czynności procesowych składających się na postępowanie wyjaśniające. Brak zapewnienia stronie uprawnień procesowych gwarantowanych przepisami art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. oznacza takie naruszenie przepisów procesowych, które dezawuuje przeprowadzone przed organem pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające.". Stwierdzając w/w istotną wadliwość procesową postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji, Minister rozpatrzył jednakże również meritum sprawy, formułując ocenę, iż realizacja planowanej inwestycji nie da się pogodzić z wymogami ochrony historycznego układu urbanistycznego miasta (z czego wynika, iż co do zasady Minister uznał trafność merytorycznego rozstrzygnięcia Konserwatora). Dokonanie tego rodzaju oceny przez Ministra należy zakwalifikować jako naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. albowiem: a) prowadzi ono do nieprzewidzianego w przepisach k.p.a. związania organu I instancji oceną stanu faktycznego sprawy, b) podważa ono zasadność przekazania Konserwatorowi sprawy do ponownego rozpatrzenia (w sytuacji, w której wynik postępowania jest z góry ustalony). W ramach art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy (zażaleniowy) może wprawdzie formułować wiążące zalecenia w stosunku organu I instancji w kwestiach odnoszących się do stanu faktycznego sprawy, jednakże tylko w ten sposób, że stwierdza konieczność ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, które nie zostały dotąd wyjaśnione przez organ I instancji. Sytuacja tego rodzaju nie wystąpiła w niniejszej sprawie, w której organ zażaleniowy nie stwierdził konieczności uzupełniania przez Konserwatora postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie tylko nie może w żaden sposób narzucać mu treści rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA w Warszawie z 5.03.1990 r., IV SA 564/89, PiŻ 1991/3, s. 15, w którym stwierdzono, że: "Bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia, w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwiania konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego"), lecz także nie może w inny sposób niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji (Komentarz aktualizowany do art.138 Kodeksu postępowania administracyjnego, Jaśkowska, Wilbrandt - Gotowicz, Wróbel, LEX 2018 r.). 3. W świetle powyższych okoliczności uznać należy, iż wprawdzie zaskarżone postanowienie Ministra rozstrzygnęło prawidłowo w sposób przewidziany w art. 138 § 2 k.p.a. (a zatem istotnie należało uchylić postanowienie Konserwatora i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia z racji naruszenia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym art.10 k.p.a.), niemniej uzasadnienie postanowienie kasatoryjnego wyszło poza przyznane organowi zażaleniowemu (w tymże art. 138 § 2 k.p.a.) upoważnienie, wadliwie wiążąc Konserwatora co do wyniku przyszłego rozstrzygnięcia. Zaskarżone postanowienie wydano zatem z naruszeniem w/w przepisu postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (rozumianej kompleksowo, a zatem uwzględniającej wynik ponownego postępowania przed Konserwatorem, który mógłby zostać wadliwie zdeterminowany przez uzasadnienie postanowienia Ministra). Z tej racji postanowienie Ministra należało wyeliminować z obrotu prawnego. 4. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Minister ponownie rozpatrzy przedmiotowe zażalenie, uwzględniając zakres umocowania organu zażaleniowego, wynikający z art. 138 § 2 w związku z art.144 k.p.a. Z opisanych wyżej względów Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 tej ustawy. Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 100 zł. (określony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 221, poz. 2193, ze zm.), wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 480 zł. (ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 poz. 265) oraz kwota 17 zł. tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.