IV SA/Wa 307/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2012 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej Gminy P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy J., uchylił decyzję Starosty Powiatu P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. i orzekł o wprowadzeniu zmiany do operatów ewidencji gruntów polegającej na odłączeniu miejscowości P. wraz z kompleksem leśnym z obrębu S. gmina P. i przyłączeniu jej do gminy J. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że Rada i Wójt Gminy J. wystąpili do Starosty Powiatu P. o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów polegającej na skorygowaniu błędnych oznaczeń w ewidencji gruntów i uwzględnieniu faktu, iż miejscowość P. wraz z otaczającym kompleksem leśnym przynależy terytorialnie do Gminy J. a nie - jak jest to wykazywane w ewidencji gruntów - do Gminy P. Starosta Powiatu P. decyzją z dnia [...] września 2010 r. odmówił wprowadzenia wnioskowanej zmiany, lecz decyzja ta została uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Starosta Powiatu P. decyzja z dnia [...] kwietnia 2011 r. ponownie odmówił wprowadzenia wnioskowanej zmiany. Przedmiotem rozstrzygnięcia jest spór co do przebiegu granicy pomiędzy gminami P. i J., przy czym powierzchnia spornego terenu wynosi około [...] ha i jest on w większości porośnięty lasem należącym do Nadleśnictwa P. Obecnie ujawnione w ewidencji gruntów i budynków granice ewidencyjne, a tym samym przynależność określonych terenów do jednostek ewidencyjnych wynika z dokumentów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym prowadzonym przez Starostę P. Sporny obszar należy do obrębu ewidencyjnego S. w gminie P., co wynika wprost z wcześniejszej dokumentacji. W latach 1956-57 były bowiem prowadzone prace związane z ustaleniem granic Nadleśnictwa P. Rejon Lasów Państwowych w P. wraz z ich podziałem administracyjnym. Ustalono wówczas, że przedmiotowy teren będzie należał do wsi S. w gromadzie K. Obszar ten opisywano przy tym różnie – P. lub uroczysko P. Dane z tego opracowania stanowiły zaś podstawę wykazania gruntów Nadleśnictwa P. w ewidencji gruntów zakładanej w 1961 r. Grunty Nadleśnictwa wykazano odpowiednio w ewidencji gruntów w gromadach K., J. i K., zaś sporny teren został wtedy ujęty w rejestrze gruntów wsi S. gromady K. powiatu p. W 1972 r. uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z [...].12.1972 r. w sprawie utworzenia gmin w województwie [...] ustalono, że w skład nowoutworzonej gminy P. wchodzi między innymi obszar sołectwa S. Użyte w tej uchwale pojęcie sołectwa utożsamiono z występującym w ewidencji pojęciem obręb i na tej podstawie w rejestrze gruntów założonym w 1976 r. w jednostce ewidencyjnej P. obrębie S. wykazano grunty Nadleśnictwa P., wykazane dotychczas we wsi S. gromadzie K. Taki stan w ewidencji gruntów pod względem przynależności terytorialnej do chwili obecnej nie uległ zmianie, wprowadzano jedynie zmiany wynikające z bieżącego prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, a dotyczące poszczególnych nieruchomości. Dane te - tj. określenie, że teren ten znajduje się w gminie P., w obrębie S. i wynikające z tego oznaczenia działek stały się też podstawą oznaczenia poszczególnych nieruchomości w dokumentach prawnych, przy zakładaniu ksiąg wieczystych. Stały się też podstawą określenia przebiegu granicy pomiędzy gminami P. i J. w państwowym rejestrze granic i powierzchni jednostek podziału terytorialnego państwa, a także danych statystyki publicznej, w tym także rejestru TETRYT. Na tej podstawie już w 2006 r. gdy pojawił się spór dotyczący tej granicy, Wojewoda [...] opiniował, iż brak podstaw do przyjęcia odmiennego przebiegu przedmiotowej granicy, a wszelkie jej zmiany mogą nastąpić w trybie określonym w odpowiednich przepisach. Jak wynika z opinii Starosty Powiatu P. dokumentacja geodezyjno-kartograficzna tego terenu nie pozwala z dostateczną, wymaganą dla tego typu opracowań dokładnością określić inny przebieg granicy między gminami, w szczególności przebieg wskazywany przez Wójta Gminy J. Określenie takiego zmienionego przebiegu granicy wymagałoby przeprowadzenia odpowiednich prac i pomiarów geodezyjnych. W sprawie jednak wykazano, że w innych dokumentach w tym również rejestrach urzędowych inaczej określana jest przynależność terytorialna miejscowości P. Mieszkańcy P. zameldowani są w gminie J., to ta gmina prowadzi ewidencję ludności, utrzymuje drogi i buduje sieci wodociągowe na tym terenie oraz prowadzi tam gospodarkę komunalną i obejmuje ten obszar pracami z zakresu planowania przestrzennego. W "Słowniku Geograficznym Królestwa Polskiego i innych krajów słowiańskich z 1882 r. P. określone były jako wchodzące w skład gminy J. Taka też była jej przynależność terytorialna w okresie międzywojennym i później, poza krótkim okresem 1954 - 1972 r., kiedy to początkowo P. przynależały do gromady L., a następnie do gromady K. Wójt Gminy J. podniósł, iż przy tworzeniu gmin w 1972 r. obszar ten wszedł w skład gminy J. określony był w uchwale powołującej gminy jako sołectwo L., na co wskazuje Wykaz Urzędowych Nazw Miejscowości z 1972 r., gdzie miejscowość P. jest określona jak wchodząca w skład sołectwa L. Także na mapach topograficznych, a nawet poglądowej mapie z podziałem administracyjnym terenu starostwa udostępnianej na stronie internetowej Starostwa P. teren ten wykazany jest jako przynależny do gminy J. W przedmiotowej sprawie uznano, że z uwagi na brak jakichkolwiek dokumentów określających, iż nastąpiła zmiana przebiegu granicy gmin od chwili ich utworzenia w 1972 r., rozstrzygające w sprawie będą dokumenty dotyczące utworzenia gmin J. i P. Gminy te utworzono i ich zasięg terytorialny określono uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. nr [...] z [...].12.1972 r. w sprawie utworzenia gmin w województwie [...] opublikowaną w Dzienniku Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z [...].12.1972 r. nr [...] poz. [...]. Zgodnie z §18 pkt 5 tej uchwały w powiecie p. utworzono gminę J. z siedzibą w J., przy czym w skład nowej gminy wchodził obszar sołectw: B., D., J., K., K., K., L., M., N., O., P., P., S., U., U., U., Z., Z. Natomiast w pkt 7 §18 powołanej uchwały podano, iż tworzy się gminę P. w skład, której wchodzą sołectwa: B., B., C., Do., E., F., G., G., G., G., K., K., K., L., L., M., M., N., O., O., O., O., S., S., S., S., S., T., W. i W.. Obszary sołectw nie były w tamtym okresie jednoznacznie określone, a ich zasięg był określany zwyczajowo. Przedmiotowy teren nie stanowił zaś gruntów prywatnych stanowiących własność mieszkańców konkretnych wsi, co niejako w sposób naturalny łączyłoby go z określonym sołectwem, stanowił bowiem kompleks leśny stanowiący własność Lasów Państwowych. Literalne brzmienie powołanej uchwały nie rozstrzygało zatem powstałych wątpliwości odnośnie granic, gdyż nie można jednoznacznie określić, czy teren ten przynależał do sołectwa S. czy sołectwa L. Celem wyjaśnienia tej kwestii w postępowaniu odwoławczym przeszukano dokumentację archiwalną pod kątem odszukania dokumentów wskazujących na przebieg granicy na dzień [...].12.1972 r. W Archiwum Państwowym W. odnaleziono przy tym dokumenty stanowiące załącznik do powołanej uchwały, w tym "Podstawowe informacje z zakresu liczby ludności, powierzchni gospodarstw rolnych oraz wyposażenia w usługi proponowanych gmin". Zawiera on m.in. spis powierzchni nowoutworzonych gmin, a także szkic granic tych gmin. Niewielka szczegółowość wskazanego szkicu nie pozwala na precyzyjne określenie przebiegu spornej granicy tym niemniej pozwala jednoznacznie ocenić, iż proponowany przebieg granicy był odmienny od obecnie wykazanego w ewidencji gruntów, przy czym granica w tym opracowaniu przebiega bardziej na południowy - zachód niż granica wykazywana w operacie ewidencyjnym, natomiast jej przebieg jest zbieżny z przebiegiem granicy z map topograficznych. Również dane liczbowe sugerują taki przebieg tej granicy w chwili tworzenia gmin. Zgodnie z informacją z Głównego Urzędu Statystycznego w 1971 r. dla celów statystyki publicznej podano powierzchnię gromad, z uwagi na ich odmienny zasięg dane te są jednak nieprzydatne w tym postępowaniu, brak danych w GUS z 1972 r., natomiast dane z 1973 r. wynikające z danych ewidencji gruntów podają, iż w tym czasie tj. wg stanu na [...].01.1973 r. powierzchnia gminy J. wynosiła [...] ha, zaś powierzchnia gminy P. [...] ha. Natomiast wg zestawienia na dzień podejmowania powołanej wyżej uchwały powierzchnia nowotworzonych gmin miała wynosić odpowiednio: J. [...] ha, a P. [...] ha. Dane te potwierdzają powyższe ustalenia, iż powierzchnia gmin i ich granice wykazane w 1973 r. w ewidencji gruntów (a nie zmienione do chwili obecnej) były inne, niż wynikałoby to z uchwały WRN nr [...] z [...].12.1972 r., przy czym wskazują one, iż w ewidencji (stanowiącej źródło statystyki publicznej) część powierzchni gminy J. nieprawidłowo przyłączono do gminy P. Ewidencja gruntów i budynków nie może tworzyć nowych stanów prawnych, a jedynie rejestrować stan wynikający z innych dokumentów i aktów prawnych. W tym przypadku bezsprzecznie dokumentem, który stworzył i określał obszar gmin była uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...] z [...].12.1972 r. W ewidencji gruntów i budynków z braku właściwego opracowania geodezyjno- kartograficznego dane odnośnie granic przyjęto na podstawie wcześniej posiadanej dokumentacji geodezyjnej, która jednak odbiegała od ustaleń podjętych we wskazanej uchwale. Stan wykazany w ewidencji odbiega zatem od stanu prawnego przyjętego w powołanym akcie prawnym, i jako taki wymaga skorygowania. Zmianą w ewidencji gruntów i budynków jest również korekta oczywistych błędów występujących w tej ewidencji, a z takim przypadkiem mamy do czynienia w tym postępowaniu. Na marginesie należy wskazać, iż koniecznym będzie przeprowadzenie stosownych prac geodezyjnych zmierzających do określenia przedmiotowej granicy z dokładnością wymaganą dla tego typu danych, gdyż obecnie posiadana dokumentacja geodezyjno- kartograficzna nie pozwala na określenie przedmiotowej granicy (i powierzchni) z dostateczną precyzją. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2011 r. Gmina P. zarzuciła naruszenie interesu prawnego Gminy poprzez błędne ustalenie, że miejscowość P. wraz z kompleksem leśnym podlega odłączeniu z obrębu S. w Gminie P. i podlega przyłączeniu do Gminy J., nawet bez podania do jakiego obrębu geodezyjnego tej gminy. Jednocześnie zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 §1 i art. 80 kpa, poprzez naruszenie zasady należytego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, dowolną ocenę zebranego w sposób częściowo niewłaściwy materiału dowodowego, która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie art. 22 ust 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz §45 i §46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu skargi wskazano na argumentację mającą uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonej decyzji wskazano na zaistnienie sporu granicznego, co do przebiegu granicy pomiędzy gminami P. i J. Jednocześnie, przesądzając o przebiegu tej granicy poprzez stwierdzenie, iż teren miejscowości P. wraz z kompleksem leśnym z obrębu S. przynależy do gminy J. organ odwoławczy wskazał na konieczność przeprowadzenie stosownych prac geodezyjnych zmierzających do określenia przedmiotowej granicy z dokładnością wymaganą dla tego typu danych, gdyż obecnie posiadana dokumentacja geodezyjno- kartograficzna nie pozwala na określenie przedmiotowej granicy (i powierzchni) z dostateczną precyzją. Skoro w jednoznacznej ocenie organu orzekającego dotychczas istniejąca dokumentacja nie pozwala na dostatecznie precyzyjne określenie przebiegu granicy pomiędzy gminami co do spornego terenu, to rozstrzygnięcie tej kwestii w zaskarżonej decyzji bez uprzedniego uzyskania wskazanej przez ten organ dokumentacji geodezyjnej narusza art. 7 i art. 77 §1 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To na organie orzekającym spoczywał bowiem obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy odnośnie precyzyjnego określenia geodezyjnego przebiegu granicy pomiędzy gminami P. i J., jeżeli w ocenie tego organu wyrażonej w końcowej treści zaskarżonej decyzji precyzyjne określenie przebiegu tej granicy wymaga sporządzenia odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej. Dokumentacja ta miałaby bowiem stanowić udokumentowanie - w rozumieniu art. 77 §1 kpa - ustaleń poczynionych w myśl art. 7 kpa odnośnie przebiegu granicy pomiędzy gminami, skoro to ta okoliczność stała się przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazanie przez organ orzekający na konieczność sporządzenia stosownej dokumentacji oznacza, iż w ocenie tego organu dokumentacja ta jest niezbędna do prawidłowego i zarazem precyzyjnego określenia przebiegu granicy pomiędzy gminami, lecz jednocześnie organ ten wydał decyzję bez wyjaśnienia tej okoliczności uznając, iż jej ustalenie ma nastąpić po wydanej decyzji. Takie rozstrzygnięcie narusza zatem wskazany art. 7 i art. 77 §1 kpa także w ten sposób, że istotną według oceny organu okoliczność przebiegu granicy pomiędzy gminami organ ten nie wyjaśnił przed wydaniem decyzji odnoszącej się do przebiegu tej granicy, lecz ustalenie tej okoliczności pozostawił do wyjaśnienia poza postępowaniem. Organ odwoławczy wydał zatem zaskarżoną decyzję bez wyjaśnienia istotnej dla rozstrzygnięcia okoliczności precyzyjnego określenia przebiegu granicy pomiędzy gminami P. i J. jednocześnie orzekając o terytorialnej przynależności spornego terenu, mającej wynikać z ustalenia przebiegu granicy pomiędzy gminami, co może mieć wpływ na wynik tego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy uzupełni postępowanie dowodowe o takie okoliczności, które w jego ocenie są niezbędne do jednoznacznego ustalenia geodezyjnego przebiegu granicy pomiędzy gminami P. i J., aby okoliczności te zostały wyjaśnione w toku postępowania, i skutkiem tego znalazły prawidłowe odzwierciedlenie w decyzji kończącej postępowanie.