IV SA/Wa 307/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi W. G. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu zażalenia W. G. (dalej "skarżącego") na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], zawieszające z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty O. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary na Gminę K., utrzymał postanowienie Wojewody w mocy. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonego obecnie postanowienia z dnia [...] listopada 2014 r., przedstawia się w następujący sposób: 1. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., wydaną na podstawie art.126 ust.6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz.518), dalej "u.g.n." Starosta O. (dalej "Starosta"): - nałożył na Gminę K. (dalej "Gminę") karę w wysokości 430 000,00 zł za niezłożenie w przewidzianym ustawowo terminie wniosku o wydanie decyzji na czasowe zajęcie nieruchomości w sytuacji wcześniejszego zajęcia nieruchomości z uwagi na nagłą potrzebę zapobieżenia okolicznościom, o których mowa w art.126 ust.1 u.g.n., - zobowiązał Gminę do uiszczenia nałożonej kary na wskazany rachunek bankowy w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja w przedmiocie wymierzenia kary stanie się ostateczna. Uzasadniając wydaną decyzję, Starosta wskazał w szczególności, co następuje: - w dniu 21 lutego 2014 r. na terenie działki nr [...] w K. (dalej "zajęta nieruchomość" "albo nieruchomość"), stanowiącej własność skarżącego, wystąpiła awaria sieci wodociągowej na odcinku [...], - w tym samym dniu Zakład Komunalny w K. dokonał zajęcia przedmiotowej nieruchomości w związku z nagłą potrzebą zapobieżenia powstaniu znacznej szkody w postaci pozbawienia dostaw wody mieszkańców północnej części K, - pomimo wynikającego z art.126 ust.5 u.g.n. obowiązku wystąpienia do Starosty w terminie trzech dni od dnia zajęcia nieruchomości z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na to zajęcie, Gmina (której jednostką organizacyjną jest Zakład Komunalny w K.) z wnioskiem takim dotąd nie wystąpiła, - przepis art.126 ust.6 u.g.n. obliguje w tej sytuacji Starostę do wymierzenia kary za zwłokę w złożeniu wskazanego wyżej wniosku w kwocie 5.000 zł za każdy dzień tej zwłoki. 2. Gmina wniosła do Wojewody odwołanie od decyzji Starosty, wskazując na wystąpienie w rozpatrywanej sprawie kwestii wstępnej w rozumieniu art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. w postaci konieczności rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w O. Wydział I Cywilny wniosku Gminy z dnia 11 czerwca 2014 r. o zasiedzenie przez Gminę z dniem 1 maja 2009 r. na przedmiotowej nieruchomości służebności przesyłu ewentualnie służebności gruntowej o treści odpowiadającej służebności przesyłu. 3. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., wydanym na podstawie art.97 § 1 pkt 4 k.p.a., Wojewoda zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze, wszczęte odwołaniem Gminy od decyzji Starosty z dnia [...] maja 2014 r., zobowiązując jednocześnie Gminę do przedłożenia – niezwłocznie po jego otrzymaniu – prawomocnego postanowienia sądu powszechnego w przedmiocie stwierdzenia zasiedzenia stosownych służebności. Uzasadniając wydane orzeczenie, Wojewoda podzielił stanowisko Gminy wyrażone w odwołaniu od decyzji Starosty, że rozstrzygnięcie przez sąd powszechny wniosku o zasiedzenie przez Gminę odpowiedniej służebności na przedmiotowej nieruchomości stanowi kwestię wstępną w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia Gminie kary za niezłożenie wniosku o zajęcie nieruchomości. Związek pomiędzy tymi dwoma postępowaniami wyraża się w tym, że potwierdzenie posiadania przez Gminę w dniu zajęcia nieruchomości tytułu prawnego do nieruchomości (wynikające z orzeczenia sądu powszechnego, uwzględniającego wniosek Gminy o zasiedzenie) prowadziłoby do konieczności stwierdzenia nieistnienia po stronie Gminy obowiązku występowania z wnioskiem, o którym mowa w art.126 ust.5 u.g.n. 4. Skarżący wniósł do Ministra zażalenie na postanowienie Wojewody z dnia [...] lipca 2014 r. zarzucając Wojewodzie wadliwe uznanie, że merytoryczne rozpatrzenie odwołania Gminy jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia jakiejkolwiek kwestii wstępnej w rozumieniu art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie skarżącego Wojewoda był związany stanem faktycznym i prawnym, obowiązującym w dacie rozpatrywania odwołania, nie zaś stanem domniemanym, przyszłym czy też hipotetycznym. We wspomnianej dacie Gmina nie wykazała się żadnym tytułem prawnym do nieruchomości ani zgodą jej właściciela na zajęcie. W tej sytuacji w sprawie zostały wyjaśnione wszelkie okoliczności faktyczne i prawne, niezbędne do merytorycznego rozpoznania odwołania Gminy przez Wojewodę. III. Zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Minister rozpoznał zażalenie skarżącego na postanowienie Wojewody z dnia [...] lipca 2014 r., utrzymując je w mocy, podzielając stanowisko tam zawarte. IV. Skarżący wniósł do Sądu skargę na postanowienie Ministra, podtrzymując zarzuty zażalenia. V. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju prowadzi do następujących wniosków: 1. Orzekając w sprawie Minister podzielił ocenę prawną Wojewody, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art.126 ust.6 u.g.n. w przedmiocie wymierzenia Gminie kary z tytułu niewykonania w terminie przewidzianym w art.126 ust.5 u.g.n. obowiązku złożenia wniosku o zajęcie nieruchomości, wystąpiła przeszkoda do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, polegająca na konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego w rozumieniu art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym samym Minister podzielił stanowisko Wojewody co do wystąpienia w sprawie przesłanek do zawieszenia postępowania w przedmiocie wymierzenia kary, na podstawie wspomnianego wyżej art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. Stanowisko to jest w ocenie Sądu trafne, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. 2. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga zagadnienie interesu prawnego skarżącego w sprawie. Jakkolwiek w postępowaniu przed Sądem skarżący posiada formalny interes w sprawie, wynikający z samego faktu skierowania do niego zaskarżonego postanowienia Ministra, o tyle kwestią istotną jest przesądzenie, czy skarżącemu zasadnie przyznano status strony w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez Starostę a następnie Wojewodę i Ministra. Podkreślenia wymaga bowiem, że zawieszone postanowieniami Wojewody i Ministra postępowanie, toczące się na podstawie art.126 ust.6 u.g.n. dotyczy wyłącznie wymierzenia Gminie kary z tytułu niewystąpienia na podstawie art.126 ust.5 u.g.n. o zalegalizowanie zajęcia przedmiotowej nieruchomości w warunkach wystąpienia nagłej potrzeby zapobieżenia szkodzie, uniemożliwiającej wystąpienie o zezwolenie na to zajęcie przed jego faktycznym dokonaniem. Zauważyć w tym kontekście należy, że o ile decyzja wydana na podstawie art.126 ust.1 u.g.n. (zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości, wydawane przez starostę przed dokonaniem tego zajęcia), jak też na podstawie art.126 ust.1 w związku z ust.5 (zezwolenie następcze) ingerują bezpośrednio w sferę uprawnień właściciela nieruchomości, czego bezsporną konsekwencją jest uzyskanie przez właściciela statusu strony postępowania, o tyle związek pomiędzy sferą uprawnień właściciela nieruchomości a postępowaniem prowadzonym na podstawie art.126 ust.6 u.g.n. ma inną postać. Wiąże się to z faktem, że w sytuacji w której przedmiotem orzekania w sprawie jest wyłącznie wymierzenie kary podmiotowi, który nie dopełnił obowiązku wystąpienia o legalizację zajęcia nieruchomości, a jednocześnie, jak to jasno wskazuje art.126 ust.6 zd. 2, wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa, stwierdzić należy, że orzeczenie wydane na podstawie art.126 ust.6 nie wywołuje żadnego bezpośredniego skutku w odniesieniu czy to do będącej w przeszłości przedmiotem zajęcia nieruchomości, czy też jej właściciela. Nie można zaprzeczyć, że w pewnym stopniu uwarunkowania te dostarczają podstaw do wywodzenia, że wynik takiego postępowania jest z punktu widzenia interesu prawnego właściciela nieruchomości indyferentny, z czym wiązałby się brak dopuszczalności uznania właściciela za stronę postępowania. W ocenie Sądu jednakże kompletna ocena wpływu postępowania prowadzonego na podstawie art.126 ust.6 u.g.n. na sytuację prawną właściciela nieruchomości wymaga wzięcia pod uwagę całokształtu następstw prawnych zajęcia nieruchomości na cele wskazane w art.126 ust.1 u.g.n., w tym w szczególności oceny możliwości dochodzenia przez właściciela zajętej nieruchomości odszkodowania z tego tytułu na drodze administracyjnej (art.128 ust.4 u.g.n.). Przyjąć należy, że dopuszczalność dochodzenia takiego odszkodowania jest uzależniona od wcześniejszego wejścia do obiegu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej, stwierdzającej fakt zajęcia nieruchomości. W sytuacji, w której w sprawie nie zostaje wydane uprzednie zezwolenie na zajęcie nieruchomości (art.126 ust.1 u.g.n.), a podmiot, który bez takiego zezwolenia dokonał zajęcia, nie wystąpił następnie o zezwolenie następcze (art.126 ust.1 w związku z art.126 ust.5 u.g.n.), jedynym postępowaniem, w którym dokonuje się ustaleń na okoliczności wystąpienia zajęcia nieruchomości, jest postępowanie z art.126 ust.6 u.g.n. Podkreślić w tym kontekście należy, że stwierdzenie wystąpienia takiego zajęcia stanowi dopiero podstawę do dokonywania w późniejszym, odrębnym administracyjnym postępowaniu odszkodowawczym ustaleń w odniesieniu do charakteru ewentualnych szkód, wynikających z tego zajęcia. W tej sytuacji nie może ulegać wątpliwości, że w oczywistym interesie właściciela nieruchomości pozostaje urzędowe stwierdzenie faktu zajęcia jego nieruchomości w trybie art.126 ust.5 u.g.n. Z uwagi na to, że w okolicznościach wskazanych powyżej stwierdzenie to następuje w postępowaniu przeprowadzanym na podstawie art.126 ust.6 u.g.n. (stwierdzenie niezalegalizowanego zajęcia warunkuje bowiem nałożenie kary), udział właściciela nieruchomości w tym postępowaniu w charakterze strony, znajduje prawne podstawy. 3. Jak podnosi się w piśmiennictwie prawniczym (A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do art.97 Kodeksu postępowania administracyjnego" Stan prawny: 1 lutego 2015 r., publ. LEX) "Postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pojęcie zagadnienia wstępnego użyte w tym przepisie jest sporne. Należy przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. (...)." 4. Wbrew stanowisku skargi Sąd przychyla się do oceny organów obu instancji, że w niniejszej sprawie wystąpiła wskazana w obu orzeczeniach kwestia wstępna w rozumieniu art.97 § 1 pkt 4 k.p.a., powodująca konieczność zawieszenia postępowania w przedmiocie wymierzenia Gminie kary. Ewentualne stwierdzenie przez sąd powszechny zasiedzenia przez Gminę ograniczonego prawa rzeczowego na przedmiotowej nieruchomości (w postaci służebności, uprawniającej Gminę do korzystania z nieruchomości w zakresie koniecznym do obsługi infrastruktury wodociągowej), mającego miejsce przed datą podjęcia na przedmiotowej nieruchomości czynności związanych z usunięciem awarii wodociągów, byłoby równoznaczne z kolejno: 1) posiadaniem przez Gminę tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w dacie usunięcia awarii, 2) niezaistnienia w tej sytuacji obowiązku wystąpienia przez Gminę o zezwolenie na zajęcie nieruchomości, 3) bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu niewystąpienia o następcze zezwolenie na zajęcie nieruchomości. 5. Zbyt daleko idzie stanowisko skarżącego, że niemożność wylegitymowania się przez Gminę, zarówno w dniu rozpatrywania przez Wojewodę odwołania Gminy od decyzji Starosty, w wyniku którego doszło do zawieszenia przez Wojewodę postępowania odwoławczego, jak i w dniu orzekania przez Ministra w przedmiocie zażalenia na postanowienie Wojewody, tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, przysługującym w dacie usuwania awarii, obligowała organy do uznania, że tytuł ten Gminie wówczas nie przysługiwał, w konsekwencji czego przesłanki do wymierzenia Gminie przewidzianej prawem kary wystąpiły. Jak już bowiem zaznaczono wcześniej, wskazanie ścisłej definicji zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art.97 § 1 pkt 4 k.p.a., czy też wskazanie pełnego katalogu takich zagadnień, jest kwestią sporną. Przyjąć wobec powyższego należy, że stosowanie w praktyce orzeczniczej art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może opierać się na wyłącznie abstrakcyjnym pojmowaniu tej instytucji procesowej, abstrahującym od charakteru konkretnego postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu taka okoliczność niniejszej sprawy, jak obiektywnie duże prawdopodobieństwo zasadności roszczeń Gminy w kwestii potwierdzenia przez sąd powszechny dochodzonego tytułu prawnego do przedmiotowej w zestawieniu z oczywistą, daleko idącą dolegliwością zastosowanej wobec Gminy sankcji administracyjnej (wynikającą z przepisów prawa), nie pozostawia wątpliwości co do tego, że uprzednie rozstrzygnięcie przez sąd powszechny wniosku Gminy o zasiedzenie na przedmiotowej nieruchomości odpowiedniej służebności stanowi w niniejszej sprawie kwestię wstępną w rozumieniu art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. W świetle powyższych ustaleń podnoszone w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.