IV SA/Wa 3071/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi H. G. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem nr [...] , z dnia [...] lipca 2015 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 – t.j.) po rozpatrzeniu odwołania J. G. od postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1956 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...], zapisanej w ks. wieczystej Sądu Rejonowego w [...] Kw tom III liczba 68 [...] , ozn. jako działka nr [...] o pow. 12850 m2 stanowiącej własność W. W., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1956 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] , zapisanej w ks. wieczystej Sądu Rejonowego w [...] Kw tom III liczba 68 [...] , ozn. jako działka nr [...] o pow. 12850 m2, stanowiącej własność W.W. Pismem z 2 grudnia 2014 r. J. G. złożyła do Wojewody [...] na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. wniosek o zmianę lub uchylenie ww. orzeczenia z dnia [...] grudnia 1956 r. nr [...] Pismem z dnia 16 grudnia 2014 r. Wojewoda [...] wezwał J. G. do wykazania swojego interesu prawnego w sprawie. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1956 r. nr [...] jest decyzją na mocy której strony nabyły prawa, a zatem nie ma w stosunku do niej zastosowanie art. 154 § 1 k.p.a. Pismem z 30 grudnia 2014 r. J. G. poinformowała Wojewodę [...] , iż w związku z tym, że nie ubiega się o nabycie praw majątkowych w niniejszym postępowaniu, nie musi przekładać ani postanowienia sądu o nabyciu spadku ani notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po W. W. Ponadto wskazała, że jej prawo do złożenia przedmiotowego wniosku wynika z faktu, że jest wnuczką W.W. oraz że została podana jako strona przez Urząd Stanu Cywilnego w [...] i Starostę [...] w prowadzonym postępowaniu o dokonanie wpisów do księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] Tom III wykaz 68 [...] prowadzonej dla działki nr [...] Jednocześnie podniosła, iż jej zdaniem na podstawie decyzji PWRN w [...] z dnia [...] grudnia 1956 r. nr [...] nie nabyto żadnych praw. bowiem nie została ona ujawniona w księdze wieczystej. Zainteresowana dodała przy tym, że działka nr [...] nadal jest zapisana w księdze wieczystej m. in. na W. W. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia 28 stycznia 2015 r. J. G. złożyła zażalenie na w/w postanowienie Wojewody [...] . Minister Infrastruktury i Rozwoju rozpatrując ww. zażalenie wskazał, że zgodnie z art. 154 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W tych przypadkach właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Ponadto zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Legitymację do złożenia wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej w trybie przewidzianym w art. 154 k.p.a. posiadają strony postępowania zwykłego lub ich następcy prawni. Następstwo prawne po wywłaszczonych właścicielach musi być stwierdzone postanowieniem właściwego sądu w przedmiocie nabycia spadku lub notarialnym aktem poświadczenia dziedziczenia - art. 1025 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 poz. 121 t.j.). W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 k.p.a. dotyczącym orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1956 r. interes prawny mają następcy prawni W. W., którzy przedłożą organowi dokumenty stwierdzające nabycie praw do spadku po w/w osobie. W przedmiotowej sprawie wnioskodawczyni nie złożyła dokumentów potwierdzających jej interes prawny do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1956 r. w postaci postanowienia o nabyciu spadku lub notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po wywłaszczonym właścicielu nieruchomości – W. W.. Zatem słusznie wskazał Wojewoda [...] w zaskarżonym postanowieniu, że oświadczenie złożone przez zainteresowaną, iż jest wnuczką, a zarazem spadkobierczynią W. W. nie może stanowić potwierdzenia interesu prawnego strony. Ponadto Minister wskazał, że na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1956 r. nr [...] Skarb Państwa nabył prawo własności nieruchomości położonej w [...] , zapisanej w ks. wieczystej Sądu Rejonowego w [...] Kw tom III liczba 68 [...] , ozn. jako działka nr [...] o pow. 12850 m2, zaś W. W. prawo do odszkodowania w wysokości 4716.52 zł. Oznacza to. iż na podstawie ww. orzeczenia strona (W. W.) nabyła prawo, zatem nie jest możliwe jego uchylenie lub zmiana w trybie przewidzianym w art. 154 k.p.a. Jednocześnie organ wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. nie uniemożliwia ponownego złożenia wniosku przez zainteresowanych, którzy wykażą następstwo prawne po wywłaszczonych właścicielach przedmiotowej nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2015 r. wniósł H. G., który w skardze m.in. wskazał, że J. G. zmarła 19 maja 2015 r., co potwierdza dołączona do skargi poświadczona przez notariusza za zgodność z okazanym dokumentem kopia odpisu skróconego aktu zgonu. Jednocześnie skarżący dołączył do akt sądowych akt poświadczenia dziedziczenia po J. T.G., z którego wynika, że spadek po niej nabyli z mocy ustawy synowie: H. G. i S. G. Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności ocenić należało przesłankę nieważności zaskarżonego postanowienia, z uwagi na skierowanie jego do osoby zmarłej. Dokonując oceny tej przesłanki, Sąd uznał jej zasadność i z tego względu skargę należało uwzględnić. Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie z dnia 10 lipca 2015 r. obarczone jest wadą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., czyli ze względu na stwierdzenie, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 k.p.a. dające podstawę do stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury i Rozwoju prowadził bowiem postępowanie na skutek wniesionego zażalenia czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą w dacie wydania przez niego postanowienia. Takie naruszenie prawa nie daje Sądowi żadnego wyboru i powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 151/09 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 532/07). Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji (postanowienia) umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 125 § 1 i 3 k.p.a. postanowienia, od których służy stronom zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, doręcza się na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Postanowienie, które może być zaskarżone do sądu administracyjnego, doręcza się stronie wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi oraz uzasadnieniem faktycznym i prawnym. Przepis ten daje organowi prawo doręczenia postanowienia na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tym postanowieniem. Z doręczeniem postanowienia wiążą się bowiem przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma, w świetle art. 156 § 1 k.p.a., szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji i postanowień. Jeżeli zaś organ administracji wydał postanowienie z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 k.p.a., czy też skierował postanowienie do osoby zmarłej, to wadliwość takiego postanowienia pozwala na ewentualne jego uchylenie, jeżeli jest ono badane w trybie odwoławczym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia. Skierowanie postanowienia do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie postanowienia ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać orzeczeń. Skoro doszło do wydania postanowienia w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83, LEX 10693; z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99, LEX 82653; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1973/05, LEX 258282; Małgorzata Stahl - glosa do wyroku NSA, sygn. 261/83 - OSPiKA 1984 r., Z. 5, poz. 108; wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1876/10). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał, ponieważ przepis art. 156 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością postanowienia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. skierowane zostało do zmarłej w dniu 19 maja 2015 r. J.G.. W tej sytuacji stronami i adresatami postanowienia winni być następcy prawni zmarłej. Jak wynika z dołączonego do akt sądowych wypisu aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 29 grudnia 2015 r., spadek po Jadwidze T. G. na podstawie ustawy nabyli po połowie synowie: H. G. i S. G.. W konsekwencji tylko następcy prawni J. G. mogli być adresatami postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r., a nie osoba, która w dniu wydania postanowienia nie żyła. Okoliczność śmierci J. G. nie była znana organowi w dniu wydawania zaskarżonego postanowienia. Nie zmienia to jednak faktu, że zaskarżone rozstrzygnięcie skierowane zostało do osoby już nieżyjącej. Stwierdzenie tej wady formalnej postępowania zwalnia obecnie Sąd od merytorycznej oceny prawidłowości wydanego w sprawie postanowienia. Rozpatrując ponownie sprawę organ przede wszystkim prawidłowo ustali krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy skierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Ponieważ w sprawie organ naruszył przepisy art. 7, art. 28, art. 30 § 4 i art. 125 § 1 i 3 k.p.a., naruszenie prawa daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.