IV SA/Wa 3071/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2018 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] w przedmiocie : uchwalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania p o s t a n a w i a umorzyć postępowanie sądowe Rada Miejska [...], działając na podstawie art. 9a ust.15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2005r. Nr 180, poz. 1493 z późn. zm. –dalej: u.p.p.r.), w dniu [...] czerwca 2011r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego działającego na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (dalej: "uchwała"). Pismem z dnia 5 października 2017r. Prokurator Rejonowy w [...] (dalej: "Prokurator") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazaną wyżej uchwałę Rady Miejskiej [...], zaskarżając ją w całości. Zarzucił zaskarżonej uchwale, iż wydana została z rażącym naruszeniem art. 88 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 4 ust.1 i 2 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez niewykonanie obowiązku ogłoszenia uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. W uzasadnienie skargi Prokurator wskazał, że w zaskarżonej uchwale w § 10 określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, co oznacza ze zaniechano jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Skarżący wskazał przy tym że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i dlatego zgodnie z dyspozycją art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, powinna zostać ogłoszona w dzienniku urzędowym województwa. A zatem niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, albowiem skutkuje nieuzyskaniem przez uchwałę mocy obowiązującej. Na przedstawionej podstawie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska [...] wniosła o oddalenie skargi lub o umorzenie postepowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (jt. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 – dalej: p.p.s.a.) oraz nieobciążanie Rady Miejskiej [...] kosztami postepowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżona uchwałą została uznana za prawidłową przez sprawującego na podstawie art. 86 i 90-91 u.s.g. nadzór Wojewodę [...], gdyż nie została wydana przez ten organ żadne rozstrzygnięcie nadzorcze, w szczególności w zakresie jej wejścia w życie. Organ wyjaśnił także, że zaskarżona uchwała weszła w życie z dniem jej podjęcia i byłą wykonywana przez okres 6 lat, w tym poprzez realizację procedury "Niebieskiej Karty". Zdaniem Rady Miasta [...] skarga winna być oddalona, gdyż: - zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie przepisem wewnętrznym (aktem kierownictwa wewnętrznego), nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących w rozumieniu art. 40 u.s.g.; - adresatem zaskarżonej uchwały nie jest społeczność lokalna Miasta [...] kierowana jest ona do organu wykonawczego Miasta [...], tj. Burmistrza Miasta, miejskiej jednostki organizacyjnej, jaką jest Centrum Pomocy Społecznej w [...] oraz członków Zespołu Interdyscyplinarnego; - jest to typowy akt normatywny kierownictwa wewnętrznego nie wkraczający w sferę praw i obowiązków mieszkańców Miasta [...]. Nadto organ wskazał również, że w dniu [...] października 2017r. Rada Miejska [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego działającego na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W § 3 wskazanej uchwały uchylono uchwałę z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...]. A zatem wobec wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej przez Prokuratora uchwały, postępowanie jest bezprzedmiotowe a tym samym zdaniem organu jest jego umorzenie. Zasadność umorzenia postępowania wynika również ze względu na fakt, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały wywoła skutki prawne z mocą wsteczną (ex tunc) co skutkować będzie unieważnieniem również prowadzonych przez Zespół postepowań np. w zakresie "Niebieskiej Karty". Zauważono również, że Prokurator uznał uchwałę za wadliwą dopiero po 6 latach jej obowiązywania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwana dalej "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie sądowe w niniejszej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu, chociaż niewątpliwie większość przepisów zaskarżonej uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011r. zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się pogląd, zgodnie z którym akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej, ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt, wydanych na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 732/09). W przypadku uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875) w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1523) oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podkreślić w szczególności należy, że skoro ustawodawca w art. 9a ust. 3 u.p.p.r. określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest podporządkowana Radzie Miasta [...], czy też Burmistrzowi, to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu jest aktem prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Policji, czy też kuratorów sądowych oznacza, że w skład Zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Przepisy zaskarżonej uchwały mają więc charakter generalny i abstrakcyjny, wyznaczają ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Zaskarżona uchwała jest zatem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria. Należy zatem przyznać rację Prokuratorowi, że zaskarżona uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuży termin jej wejścia w życie. Tymczasem uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym a także w § 10 wskazanej uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia, co niewątpliwie narusza art. 2 ust.1, art. 4 ust.1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n., na co zasadnie wskazał Prokurator w skardze. Podkreślić należy, iż podobny pogląd zaprezentowany został m. in. w wyroku NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w niniejszej sprawie nie mógł orzec jednak o nieważności zaskarżonej uchwały, lecz umorzył postępowanie sądowe w sprawie, ponieważ w dniu orzekania obowiązywała już uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2017r. nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w [...] oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Z informacji znanych Sądowi wynika, że uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (Dz.Urz. Woj. [...]. z 2017 r., poz. [...]). Na mocy § 3 tej uchwały uchylono w całości zaskarżoną uchwałę z dnia [...] czerwca 2011r. Ponadto w § 4 tej uchwały stwierdzono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. W ocenie Sądu na skutek uchwalenia nowej uchwały i jej publikacji we właściwym Dzienniku Urzędowym, zaskarżona uchwała Rady Miasta [...] z [...] czerwca 2011r. nr [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego. Uznając, że w sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, Sąd miał także na uwadze, że zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały; są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., sygn. W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.03.2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06). Jednakże powyższe, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania. Zaskarżona uchwała, jako nieopublikowana w trybie właściwym dla aktów prawa miejscowego, w świetle art. 88 ust. 1 Konstytucji RP nigdy nie stała się powszechnie obowiązującym prawem, a zatem nie mogła i nadal nie może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej formalne uchylenie. Brak, w odniesieniu do zaskarżonej uchwały Rady Miasta [...] z [...] czerwca 2011r., powyższej konstytutywnej cechy aktu prawa powszechnie obowiązującego (aktu prawa miejscowego) jest ewidentny i jako taki musi być w szczególności uwzględniany przez wszystkie sądy i organy administracji publicznej rozważające możliwość zastosowania tej uchwały w konkretnej sprawie – skutkując odmową jej zastosowania. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.