IV SA/Wa 3075/17

Dnia 25 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 kwietnia 2018 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. jawna z siedzibą w [...] na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] września 2017 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę. [...] sp. jawna z siedzibą w [...] (dalej jako: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie uchylające postanowienie Starosty [...] z [...] listopada 2016r. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Stan sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z [...] listopada 2015 r. Starosta [...] (dalej jako: "Starosta") udzielił skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wody rzeki [...] na istniejącym jazie w km 248+500 w [...] ([...]) w celu wykorzystania do napędu turbiny wodnej. Wnioskiem z 5 września 2016 r. J. D. (dalej jako: "uczestnik postępowania") – działający przez pełnomocnika będącego radcą prawnym – wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty z [...] listopada 2015 r. Starosta decyzją z [...] października 2016 r. (uznaną za postanowienie – wyjaśnienie postanowienie z Dyrektora z [...] września 2017 r.) odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] listopada 2015 r. Zażalenie na decyzję Starosty wniósł uczestnik postępowania. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (dalej jako: "Dyrektor") decyzją z [...] listopada 2016r. (uznaną za postanowienie – wyjaśnienie postanowienie z Dyrektora z [...] lipca 2017r.) uchylił "decyzję" Starosty z [...] października 2016 r., uwzględniając zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 149 § 3 K.p.a. Starosta postanowieniem z [...] listopada 2016 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] listopada 2015 r., wskazując że wniosek o wznowienie został wniesiony z przekroczeniem terminu jednego miesiąca. Na powyższe postanowienie uczestnik postępowania wniósł zażalenie. Dyrektor postanowieniem z [...] lipca 2017 r. uchylił postanowienie Starosty z [...] listopada 2016 r. Postanowieniem z [...] września 2017 r. Dyrektor uchylił postanowienie Starosty z [...] października 2016 r. o odmowie wznowienia postępowania i postanowił wznowić postępowanie zakończone ostateczną decyzją Starosty z [...] listopada 2015r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] postanowieniem z [...] września 2017 r. uchylił postanowienie Starosty z [...] listopada 2016 r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że ww. uczestnik wnioskiem z 9 czerwca 2016 r., wystąpił do Starosty o wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego skarżącej decyzją Dyrektora z [...] czerwca 2015 r. Starosta - w odpowiedzi z 20 czerwca 2016 r. - wskazał, że wniosek jest bezzasadny, gdyż postępowanie w sprawie zostało zakończone wydaniem decyzji Starosty z [...] listopada 2015 r. Starosta rozpoznając ww. wniosek wydał rożne akty administracyjne, które w konsekwencji doprowadziły do wydania postanowienia z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, będącego przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu zażaleniowym. Analiza postanowienia z [...] listopada 2016 r. wskazuje, że organ pierwszej instancji odmówił wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji Starosty z [...] listopada 2015 r., gdyż uchybiono miesięcznemu terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Organ pierwszej instancji uznał, iż początkiem biegu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania jest okoliczność otrzymania pisma Starosty z 20 czerwca 2016 r., po otrzymaniu którego pełnomocnik uczestnika dowiedział się o wydaniu przez Starostę ostatecznej decyzji z [...] listopada 2015 r. Organ w powyższej kwestii ma odmienny pogląd, gdyż wprawdzie z pisma Starosty z 20 czerwca 2016 r., pełnomocnik dowiedziała się o wydaniu przez Starostę ostatecznej decyzji z [...] listopada 2015 r., aczkolwiek w piśmie nie określono w jakim przedmiocie ww. decyzja została wydana. W przypadku udzielenia informacji, iż decyzją Starosty z [...] listopada 2015 r. udzielono skarżącej pozwolenia wodnoprawnego w przedmiotowym zakresie, tut. organ zobligowany byłby do utrzymania w mocy postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, gdyż faktu dowiedzenia się przez stronę o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania nie można utożsamiać z fizycznym otrzymaniem decyzji przez stronę żądającą wznowienia. W niniejszej sprawie strona żądająca wznowienia postępowania administracyjnego, zarówno dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, jak i fizycznie otrzymała przedmiotową decyzję dopiero w 8 sierpnia 2016 r., otrzymując pismo Starosty z 3 sierpnia 2016 r. Tym samym złożenie wniosku o wznowienie postępowania, które nastąpiło 6 września 2016 r. (data nadania przesyłki pocztowej) nie stanowi uchybienia miesięcznemu terminowi, który przewidziany jest w art. 148 § 1 i 2 K.p.a. w przypadku powoływania się na przesłankę wznowieniową, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W sytuacji wydania przez Dyrektora postanowienia Nr [...] z [...] września 2017 r. uchylającego postanowienie Starosty z [...] listopada 2016 r., znak: [...] w obrocie prawnym pozostaje akt administracyjny Starosty z [...] października 2015 r., którym rozstrzygnięto pierwotnie o odmowie wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. Tym samym zarzut naruszenia przepisów prawa administracyjnego poprzez wydanie przez Starostę [...] kolejnego rozstrzygnięcia w sprawie odmowy wznowienia przedmiotowego postępowania, także zasługuje na uwzględnienie. Z powyższych przyczyn tut. organ mógł jedynie uchylić zaskarżone postanowienie. Rozstrzygnięcie niniejsze jest zgodne z wykładnią art. 144 K.p.a., zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Odpowiednie zastosowanie w przedmiotowej sprawie ma art. 138 K.p.a. regulujący rodzaje decyzji odwoławczych. Po rozpoznaniu kwestii będącej przedmiotem zaskarżonego postanowienia organ drugiej instancji, w przypadku gdy ustali, że nie było podstaw prawnych lub faktycznych do wydania w danej kwestii postanowienia, uchyla zaskarżone postanowienie. Zróżnicowanie kwestii procesowych regulowanych w formie postanowienia powoduje, że ostatni człon przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., stanowiący: "umarza postępowanie organu pierwszej instancji", musi być stosowany z zachowaniem odpowiedzialności. Oznacza to, że w niektórych sprawach nie będzie go można stosować, np. w razie braku podstaw prawnych do zawieszenia postępowania, wystarczające wyłącznie jest wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. [...] sp. jawna w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 7 K.p.a. przez jego niezastosowanie polegające na nierozważeniu wszystkich przepisów prawa, które mają zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym oraz niezbadanie i nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, w szczególności pominięcie faktu, iż już 20 czerwca 2016 r. pełnomocnik otrzymała pismo Starosty [...], z którego wynikało, że [...] listopada 2015 r. wydana została ostateczna decyzja nr [...] i w jakim przedmiocie została ona wydana; 2) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie i uchylenie postanowienia podczas, gdy skarżąca nie dochowała terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a postępowanie powinno być w tej sprawie umorzone; 3) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie i uchylenie postanowienia w sytuacji, gdy zostały spełnione wszelkie przesłanki kodeksowe dla uznania, że nie zaistniały podstawy do jego uchylenia z uwagi na brak zachowania terminu dla złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie prawomocnie zakończonej; 4) art. 80 w zw. z art. 7 K.p.a. przez oparcie ustaleń faktycznych jedynie na treści pism skarżącej, że których wynika, że o decyzji dowiedziała się dopiero 8 sierpnia 2016 r., podczas gdy bezspornie i o fakcie wydania decyzji, jej przedmiocie i numerze dowiedziała się już w piśmie z 20 czerwca 2016 r. a zatem z tym dniem uzyskała wszelkie dane do złożenia wniosku o wznowienie postępowanie w owej sprawie; 5) art. 6, art. 7 i art. 8 w zw. z art. 80 K.p.a. przez uznanie, że skarżąca dowiedziała się o treści decyzji w sposób umożliwiający złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie w dniu 8 sierpnia 2016 r., podczas gdy pozostaje to w sprzeczności z treścią pisma Starosty [...] z 20 czerwca 2016 r. oraz treścią wcześniejszej korespondencji w sprawie, w szczególności pisma wnioskodawczyni z 9 czerwca 2016 r., w którym to piśmie wystąpiła do Starosty [...] o wydanie decyzji dotyczącej [...] Spółka Jawna - w zakresie wygaśnięcia decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] czerwca 2015 r. - z powołaniem się na fakt, że pozwolenie to wydane zostało na okres do dnia 24 maja 2016 r. W odpowiedzi właśnie na to pismo - Starosta [...] poinformował wnioskodawczynię, że wniosek jest bezzasadny, albowiem postępowanie w tej sprawie zakończyło się decyzją z [...] listopada 2015 r. - fakt ten organ II instancji całkowicie pominął; 6) art. 148 § 2 pkt 2 K.p.a. przez dokonanie jego nieprawidłowej wykładni i uznanie, że termin dla złożenia wniosku o wznowienie postępowania biegnie od dnia doręczenia decyzji, a nie od dnia kiedy strona dowiedziała się o decyzji w sposób umożliwiający jej identyfikację; Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] – w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z przedstawionego stanu sprawy wynika, że postanowieniem z [...] października 2016 r. Starosta odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] listopada 2015 r. Na ww. postanowienie, pismem z 21 października 2016 r. uczestnik postępowania wniósł zażalenie. Starosta - działając na podstawie art. 132 § 1 i 2 K.p.a. – uwzględnił zażalenie i postanowieniem z [...] listopada 2016 r. uchylił własne postanowienie z [...] października 2016 r. o odmowie wznowienia postępowania. Na przedmiotowe postanowienie uczestnik postępowania pismem z 9 listopada 2016 r. wniósł zażalenie do Dyrektora, za pośrednictwem Starosty. Zażalenie to wpłynęło do Starosty 15 listopada 2016 r. W międzyczasie Starosta postanowieniem z [...] listopada 2016 r. odmówił wznowienia postępowania. Postanowienie to zaskarżył uczestnik postępowania pismem z 21 listopada 2016 r. Z kolei Dyrektor postanowieniem z [...] lipca 2017 r. rozpoznał zażalenie z 9 listopada 2016 r. i rozstrzygnął o uchyleniu postanowienia z [...] listopada 2016 r. Następnie postanowieniami z [...] września 2017 r. Dyrektor: 1) uchylił postanowienie z [...] października 2016 r. i wznowił postępowanie zakończone decyzją z [...] listopada 2015 r.; 2) uchylił postanowienie z [...] listopada 2016 r. Z powyższego wynika, że na dzień orzekania w niniejszej sprawie przez Sąd, w obrocie prawnym funkcjonowały dwa postanowienia Dyrektora wydane [...] września 2017 r., przedmiotowo dotyczące wniosku uczestnika postępowania z 5 września 2016 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty z [...] listopada 2015 r., a będące wynikiem rozpoznania: 1) zażalenia uczestnika postępowania wniesione na postanowienie z [...] października 2016 r. i 2) zażalenia uczestnika postępowania wniesione na postanowienie z [...] listopada 2016 r. Pierwsze postanowienie to postanowienie uchylające postanowienie z [...] października 2016 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] listopada 2015 r. i orzekające do istoty przez wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z [...] listopada 2016 r., którą udzielono skarżącej pozwolenia wodnoprawnego. Drugie postanowienie to postanowienie uchylające postanowienie Starosty z [...] listopada 2016 r. o odmowie wznowienia postępowania. W zaistniałej sytuacji obowiązkiem Dyrektora było uchylenie postanowienia z [...] listopada 2016 r. o odmowie wznowienia wyżej opisanego postępowania administracyjnego. Tym samym doprowadzenie do sytuacji prawnej, sprowadzającej się do pozostawienia w obrocie prawnym wyłącznie jednego postanowienia (z [...] września 2017 r.) rozstrzygającego w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] listopada 2015 r., a zainicjowanego przez uczestnika postępowania wnioskiem z 5 września 2016 r. Powyższe oznacza zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia Dyrektora z [...] września 2017 r., którym uchylono postanowienie Starosty z [...] listopada 2016 r. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Zasadne było rozpoznanie zażalenia uczestnika postępowania przez rozstrzygnięcie wyłącznie o uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., a dopuszczalne wobec brzmienia art. art. 144 K.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 zatytułowanym "Zażalenia" do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Jednym z przepisów dotyczących "Odwołań", czyli rozdziału 10, jest art. 138 K.p.a. i to ten przepis został odpowiednio zastosowany w przedmiotowej sprawie. Odpowiednie stosowanie tegoż art. 138 K.p.a. do rozpatrywania zażaleń oznacza, że organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia wydaje postanowienie, w którym utrzymuje w mocy zaskarżone postanowienie wydane przez organ pierwszej instancji, albo uchyla to postanowienie w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty kwestii będącej przedmiotem postanowienia, albo uchyla postanowienie w całości lub w części bez orzekania co do istoty tej kwestii (Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el 2018). Stosownie bowiem do ogólnie przyjętego w orzecznictwie i w doktrynie pojmowania zasad "odpowiedniego" stosowania przepisów, niektóre z nich znajdują zastosowanie wprost, bez żadnych modyfikacji i zabiegów adaptacyjnych, inne tylko pośrednio, a więc z uwzględnieniem konstrukcji, istoty i odrębności postępowania, w którym znajdują zastosowanie, a jeszcze inne w ogóle nie będą mogły być wykorzystane. Stosowanie "odpowiednie" oznacza w szczególności niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane (zob. uchwała Sądu Najwyższego z 15 września 1995 r., III CZP 110/95, OSNC 1995, z. 12, poz. 177; postanowienie SN z 19.04.2012 r., IV CZ 153/11). Do pierwszej grupy należą te, w których odpowiednie stosowanie polega na stosowaniu odpowiednich przepisów bez żadnych modyfikacji. Do drugich zaliczono te, w których odpowiednie przepisy mają być stosowane z pewnymi modyfikacjami. Wreszcie trzecia grupa obejmuje te przepisy, które ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tych stosunków, do których miały być stosowane odpowiednio, nie mogą być w ogóle stosowane. Oznacza to, że w postępowaniu zażaleniowym mogła wystąpić sytuacja, gdy odpowiednie stosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. zostało sprowadzone jedynie do uchylenia przez organ drugiej instancji postanowienia organu pierwszej instancji i takie rozstrzygnięcie nie oznacza naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., a tym bardziej rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (pod. wyrok NSA z 9 marca 2010 r., I OSK 686/09, LEX nr 595469). Z wyżej wykazanej przyczyny, organ odwoławczy mógł jedynie uchylić zaskarżone postanowienie. Zatem “odpowiednie" zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w omawianym przypadku należy rozumieć stosowanie tego przepisu “z pewną modyfikacją", czyli bez rozstrzygnięcia co do istoty czy umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie takie zostało wykluczone ze względu na rozstrzygnięcie postanowieniem z [...] września 2017 r. w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., o uchyleniu postanowienia z [...] października 2016 r. o odmowie wznowienia postępowania wodnoprawnego i orzeczeniu co do istoty, tj. wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z [...] listopada 2015 r., którą udzielono pozwolenia wodnoprawnego skarżącej. W efekcie wszczęcia postępowania wznowieniowego z wniosku uczestnika postępowania z 5 września 2016 r. W świetle powyższego poza rozważaniami Sądu musiały pozostać zarzuty skargi i argumentacja przytoczona na ich uzasadnienie (wszystkie związane z tematyką zasadności wznowienia), jako że przyczyną uchylenia przez organ odwoławczy postanowienia Starosty z [...] listopada 2016 r. nie było uznanie podstawy do wznowienia postępowania, terminowości złożenia wniosku o wznowienie, tylko konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego jednego z dwóch postanowień rozstrzygających w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania wniesionego przez uczestnika postępowania z 5 września 2016 r. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.