IV SA/Wa 3079/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dna [...] września 2016 r., nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...], utrzymał w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], o odmowie dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na chowie drobiu w instalacji do ściółkowego chowu drobiu –brojlera kurzego o obsadzie początkowej 5856 DJP, w miejscowości [...]na działce ew. nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu postanowienia podano, iż zaskarżonym postanowieniem organ I instancji odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu o wydane decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań z powodu braku spełnienia przesłanek określonych w art. 44 usta. 1 ustawy. W ocenie organu cele statutowe Stowarzyszenia określone w § 5 pkt 8 Regulaminu, a mianowicie ochrona ekosystemu, dobór kulturalny, pamiątek i miejsc historycznych wokół trasy S-7, nie mają związku z działką ew. nr [...] w m. [...], gdyż działka ta nie leży w sąsiedztwie drogi S-7. Odległość [...] od trasy S-7 wynosi ok. 20 km. Organ wskazał, że Stowarzyszenie nie złożyło aktualnego dokumentu potwierdzającego datę jego założenia, w związku z czym nie można określić, czy spełnia warunki co do okresu jego działalności , tj. min. 12 miesięcy. W zażaleniu Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji lub orzeczenie co do istoty poprzez dopuszczenie go do udziału w postępowaniu ww. sprawie. Stowarzyszenie zarzuciło, że organ nie wyjaśnił na podstawie jakiego przepisu wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu oraz nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący czy zostały spełnione przesłanki określone w konkretnej normie prawnej, jak również nie uzasadnił jakimi przesłankami kierował się wydając zaskarżone postanowienie. W ocenie Stowarzyszenia organ I instancji naruszył art. 11 k.p.a., poprzez ograniczenie analizy Regulaminu do jednego wybranego punktu, podanie błędnej informacji co do braku przedłożenia aktualnego dokumentu potwierdzającego datę jego założenia, podanie błędnej i nieskorygowanej do chwili obecnej podstawy prawnej na okoliczność zbadania przesłanek zawartych w art. 31 § 4 pkt 2 k.p.a. zamiast prawidłowego powołania art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., pozostawienie bez rozpoznania wyjaśnienia wniesionego, z naruszeniem art. 64 § 1 k.p.a. Kolegium rozpoznając sprawę się, wskazało, po przytoczeniu treści art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 44 ust. 1 zdanie 1 ustawy o ochronie środowiska, iż z każdego z przytoczonych przepisów wynika konieczność badania celu statutowego organizacji społecznej zgłaszającej chęć udziału w danym postępowaniu, przy czym art. 44 ustawy nie wymaga wykazania przez organizację interesu społecznego, jako warunku dopuszczenia do udziału w postępowaniu; koniecznym jest jedynie prowadzenie działalności statutowej przez 12 miesięcy przed wszczęciem postępowania oraz prowadzenie tego postępowania z udziałem społeczeństwa. Organ stwierdził, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia toczy się z udziałem społeczeństwa. Skarżące Stowarzyszenie prowadzi działalność w okresie dłuższym niż 12 miesięcy przed wszczęciem postępowania w tej sprawie. Ustalenia zatem wymaga, czy dopuszczenie Stowarzyszenia do udziały w postępowaniu w tej sprawie jest uzasadnione jego celami statutowymi. W ocenie Kolegium zapisów Regulaminu Stowarzyszenia wynika, że powstało ono w związku z projektowaną budową trasy S-7 i pełnić ma rolę strażnika szeroko rozumianego interesu społecznego, którego naruszenie może spowodować budowa i funkcjonowanie tej trasy. Wymienione tam kwestie związane są z ewentualnymi konsekwencjami wynikającymi z budowy i eksploatacji trasy S-7, a działania Stowarzyszenia mają sprzyjać zapobieganiu skutkom negatywnym i uzyskaniu pozytywnych, w tym zapobieganiu działaniom mogącym wpłynąć negatywnie na dalszy rozwój ekonomiczny, społeczny i kulturowy obszarów obsługiwanych przez projektowaną trasę S-7, ochronę zagrożonych likwidacją zakładów i miejsc pracy oraz obszarów zagrożonych degradacją i wykluczeniem komunikacyjnym, na usprawnieniu ruchu drogowego, zapewnieniu dostępu do tej trasy, podniesieniu bezpieczeństwa ruchu, działaniach na rzecz rozwoju miasta i gmin powiatu mławskiego poprzez promowanie kluczowych dla jego rozwoju koncepcji i warrantów prowadzenia i budowy trasy S-7, działaniach na rzecz szybkiego zakończenia modernizacji trasy i jej połączenia z opracowanymi systemami komunikacyjnymi, ochronie ekosystemu, dóbr kultury, pamiątek i miejsc historycznych wokół trasy S-7. W ocenie Kolegium jedynie cele określone w § 5 ust. 1 i ust. 9 Regulaminu podlegają głębszej analizie co do ewentualnego wypełnienia przesłanki przez Stowarzyszenie ustawowej przesłanki uczestnictwa w postępowaniu w sprawie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia. Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że celem Stowarzyszenia jest udział w kształtowaniu strategii, programów i koncepcji rozwojowych w zakresie polityki przestrzennej, planistycznej, transportowej, ekologicznej, ochrony przyrody, środowiska na każdym szczeblu władzy państwowej i samorządowej. Z kolei ust. 9 § 5 Regulaminu stanowi, że celem Stowarzyszenia jest działanie na rzecz ochrony istniejących ekosystemów, dóbr kulturalnych, obiektów zabytkowych, pamiątek i miejsc historycznych wokół trasy S-7 i innych tras komunikacyjnych. Kolegium stwierdziło, iż w jego ocenie tak zakreślone cele nie uprawniają Stowarzyszenia do uczestniczenia w postępowaniu, do którego chęć przystąpienia zgłosiło. Jeżeli w ust. 1 mówi się o udziale Stowarzyszenia w kształtowaniu strategii, programów i koncepcji rozwojowych w zakresie polityki tam wskazanej, to przez to należy rozumieć udział Stowarzyszenia w wyznaczeniu przez organy administracji publicznej kierunków rozwoju gminy, powiatu, województwa czy kraju, określających ich kształt na przyszłość w postaci założeń, planów, koncepcji, itp. Konkretnie może to być więc udział w postępowaniu mającym na celu wprowadzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, będących wyrazem władztwa planistycznego gminy, czy też koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju na gruncie ustawy – udział w opracowywaniu dokumentów, o których mowa w art. 46-50 ustawy. Tak określony przez Stowarzyszenie cel działania nie pozostawia - zdaniem Kolegium – wątpliwości, że nastawiony jest on na udział w tworzeniu dokumentów, wyznaczających ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Decyzje wydawane w indywidulanych sprawach dla określonych przedsięwzięć są zatem jedynie skutkiem przyjętych z ewentualnym udziałem organizacji ekologicznej rozwiązań, nie uprawniają zaś do tego Stowarzyszenia do udziału we wskazanej sprawie, mającej na celu wydanie decyzji w sprawie indywidualnej. W odniesieniu do zapisu zwartego ust. 9 § 5 Regulaminu Kolegium stwierdziło, iż mając na względzie przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska, działalność Stowarzyszenia na rzecz zrównoważonego rozwoju wokół trasy S-7 i innych tras komunikacyjnych, analogicznie do tego co wprowadzono w odniesieniu do zapisów ust. 1 § 5 Regulaminu, również uprawnia tę organizację do udziału w opracowywaniu kierunków i strategii rozwojowych przez organy władzy publicznej, a nie do udziału w postępowaniach mających na celu wydanie indywidulanej decyzji administracyjnej, będącej tylko wynikiem realizacji przyjętych kierunków. Jak stanowią bowiem przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska: - pod pojęciem zrównoważonego rozwoju - rozumie się przez to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń ( art. 3 pkt 50); - zasady zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska stanowią podstawę do sporządzania i aktualizacji koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, strategii rozwoju województw, planów zagospodarowania przestrzennego województw, studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ( art. 71 ust. 1); - z koncepcji, strategiach, planach i studiach, o których mowa w ust. 1, w szczególności: 1) określa się rozwiązania niezbędne do zapobiegania powstawaniu zanieczyszczeń, zapewnienia ochrony przed powstającymi zanieczyszczeniami oraz przywracania środowiska do właściwego stanu; 2) ustala się warunki realizacji przedsięwzięć, umożliwiające uzyskanie optymalnych efektów w zakresie ochrony środowiska (art. 71 ust. 2). Kolegium powołując jako przykład postanowienie NSA z dna 17.10.2012 r., II OZ 864/12 i wyrok WSA w Białymstoku z dnia 7.09.2016 r., II SA/Bk 751/12, podkreśliło, iż utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych odnośnie pojęcia statutowej działalności organizacji nakazuje przyjąć, że wymóg dotyczący tej działalności powinien być interpretowany ściśle. Oznacza to, że działalności takiej nie można domniemywać z zapisów określających cele stowarzyszenia. Pojęcie "cel statutowy" musi wynikać wprost ze statutu, czy też regulaminu stowarzyszenia. Nie można też utożsamiać pojęcia "cel statutowy" ze sposobami realizacji tego celu" ( por. np. A. Łubańczuk, Dochody organizacji społecznych, politycznych i zawodowych, realizujących cele statutowe – wybrane zagadnienia podatkowe, BISP 2008, nr 7-8). Dlatego też jeśli § 6 ust. 8 Regulaminu stanowi, że Stowarzyszenie realizuje swoje cele poprzez monitorowanie i czynny udział w prowadzonych działaniach planistycznych, wszelkich postępowaniach administracyjnych i sądowych uzasadnionych celami regulaminowymi, to nie można tego zapisu- zdaniem Kolegium – interpretować inaczej, jak tylko w powiązaniu z ustanowionym celami statutowymi zawartymi w § 5. Forma realizowania mus mieć bowiem bezpośredni i ścisły związek z celami działania organizacji, a te jak wskazano wyżej dotyczą koncepcji, strategii, planów etc. Kolegium stwierdziło, iż z przedstawionych wyżej względów nie można uznać, że cele Stowarzyszenia uzasadniają jego udział w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia, gdyż przedmiot sprawy nie mieści się w statutowym zakresie działania tej organizacji. W tej sytuacji niewyjaśnienie przez organ I instancji, w oparciu o którą ze wskazanych wyżej regulacji Stowarzyszenie domaga się dopuszczenia do udziału w postępowaniu nie może skutkować, zdaniem Kolegium, uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Jak bowiem wyżej wskazano, niezależnie od tego na jaką podstawę prawną powołuje się organizacja społeczna, w każdym przypadku warunkiem dopuszczenia jej do udziału, jest to aby udział w danym postepowaniu był uzasadniony celami statutowymi tej organizacji. Kolegium stwierdziło, iż skoro w niniejszym postępowaniu zostało ustalone, że udział Stowarzyszenia w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest uzasadniony celami statutowymi, to niezależnie od tego na jakiej podstawie prawnej opierałoby swoje żądanie, nie może być dopuszczone do udziału w postępowaniu w tej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie [...] wniosł a o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z powodu niewłaściwej oceny zgromadzonego materiału w sprawie oraz dokonania jego błędnej oceny polegającej m.in. na ustaleniu, że tylko zapisy regulaminowe mówiące wprost o udziale w sprawach o wydanie decyzji środowiskowych uprawniają do dopuszczenia do udziału w postępowaniu o ich wydanie. Jest to istotnym naruszeniem prawa i interesu strony zagwarantowanego art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.: zwana dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia [...] września 2016 r. i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2016 r. mają charakter wpadkowy i zostały wydane postępowaniu toczącym się na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 71; dalej zwanej u.i.o.ś. ) w sprawie z wniosku A. K. z dnia 19 stycznia 2016 r. o ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, polegającego chowie drobiu w instalacji do ściółkowego chowu drobiu-brojlera w obsadzie początkowej 5856 DJP na rozbudowie zakładu produkcyjnego, zlokalizowanego w m. K.. Z akt sprawy wynika, że inwestor w dniu 27 stycznia 2016 r. uzupełnił złożony uprzednio wniosek o wskazane braki w piśmie z dnia 25 stycznia 2016 r. Wójta Gminy [...]. W konsekwencji, zgodnie z treścią art. 79 ust. 1 u.o.ś., postępowanie środowiskowe od tej daty toczyło się z udziałem społeczeństwa. Wniosek skarżącego Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w sprawie złożony został w dniu 29 marca 2016 r., ze wskazaniem jako podstawę żądania regulaminowe cele wymienione w Zaświadczeniu Starosty [...] z dnia 22 marca 2016 r., nr [...]., załączonym do wniosku. Na wezwanie Wójta Gminy Lipowiec Koście[...] Stowarzyszenie w dniu 15 kwietnia 2016 r. złożyło "Regulamin Stowarzyszenia [...]", z którego wynika, że cele wskazane w § 5 Regulaminu, pokrywają się z celami wymienionymi ww. zaświadczeniu Starosty Mławskiego. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się również Zaświadczenie o wpisie do ewidencji stowarzyszeń wydane przez Starostę [...] z dnia 17 maja 2016 r., nr [...], z którego wynika, że treść celów skarżącego Stowarzyszenia uległa zmianie w stosunku do wskazanych ww. Zaświadczeniu z dnia 22 marca 2016 r. Oznacza to, że po dniu 22 marca 2016 r. Stowarzyszenie dokonało zmian w Regulaminie w zakresie swoich celów działania. Zauważyć jednocześnie należy, że zaskarżone postanowienie odnosi się do celów Stowarzyszenia wskazanych w zaświadczeniu z dnia [...] maja 2016 r., zaś postanowienie organu I instancji do celów wskazanych w zaświadczeniu z dnia 22 marca 2016 r. [...] W postępowaniach związanych z ustaleniem środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia udział społeczeństwa, w tym organizacji społecznych, został uregulowany w sposób szczególny, a to wynika z art. 44 u.i.o.ś (por. np. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 15 lipca 2015r., sygn. akt II SA/Po 278/15; WSA w Szczecinie z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1128/14; WSA w Gliwicach z dnia 15 listopada 2014r., sygn. akt II SA/Gl 587/14, WSA w Gdańsku z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 356/15, w Krakowie z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 42/15; dostępne w CBOSA). Przepis art. 44 ust. 1 u.i.o.ś na dzień wydawania zaskarżonego postanowienia, stanowił, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje statutowe cele zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Z przedstawionej regulacji wynika, że organizacja społeczna, której cele statutowe pozwalają na uznanie jej za organizację ekologiczną, może zgłosić chęć udziału w każdym postępowaniu, wymagającym udziału społeczeństwa. Regulację powyższą uznać należy za szczególną w stosunku do unormowania z art. 31 § 1 k.p.a. Zatem organizacja ekologiczna, powołując się na swoje cele statutowe, obejmujące ochronę środowiska, swój udział zgłasza na podstawie art. 44 ust. u.i.o.ś., przy czym skuteczność wniosku zależy od tego czy postępowanie wymaga udziału społeczeństwa i czy działalność statutową w zakresie ochrony środowiska prowadzi przez co najmniej 12 miesięcy od wszczęcia takiego postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że skarżące Stowarzyszenie zgłosiło wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie, w której zachodzi obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Legalna definicja organizacji ekologicznej zawarta jest w art. 3 ust. 1 pkt 10 u.i.o.ś., z myśl której przez organizację ekologiczną rozumieć należy organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Z zaświadczenia Starosty [...] z dnia 17 maja 2016 r. wynika, że celem skarżącego Stowarzyszenia jest m. in. udział w kształtowaniu strategii, programów i koncepcji rozwojowych w zakresie polityki przestrzennej, planistycznej, transportowej, ekologicznej, ochrony przyrody, środowiska na każdym szczeblu władzy państwowej i samorządowej ( pkt 2.1). W ocenie Sądu, z treści tego punktu wynika, że celem działania skarżącego jest również szeroko rozumiana ochrona środowiska, a to oznacza, że skarżące Stowarzyszenie jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 u.i.o.ś., legitymowaną do ubiegania się o uczestniczenie w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, po spełnieniu warunku prowadzenia działalności w zakresie ochrony środowiska przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania. Skarżące Stowarzyszenie [...]" z siedzibą w M. zostało wpisane do ewidencji stowarzyszeń zwykłych pod poz. [...] w dniu 16 stycznia 2009 r. Jak wskazano wyżej w zakresie celów działania Stowarzyszenia w dniu 30 marca 2016 r. złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie było ochrony środowiska, co w sposób oczywisty wynikało z treści Regulaminu i zaświadczenia Starosty [...] z dnia [...] marca 2016 r. Ochrona środowiska w celach działania Stowarzyszenia pojawiła się po dacie złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Natomiast kompletny wniosek o wydanie decyzji środowiskowej został w niniejszej sprawie złożony w organie I instancji w dniu [...] stycznia 2016 r. Z powyższego zatem wynika, że w świetle treści art. z art. 44 ust. 1 u.i.o.ś. skarżące Stowarzyszenie nie spełniło przesłanek do dopuszczenia go do udziału w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, bowiem działalność statutowa w zakresie ochrony środowiska nie była przez niego prowadzona przez minimum 12 miesięcy przed wszczęciem postępowania z wniosku A. K. z dnia 19 stycznia 2016 r. o ustalenie środowiskowych uwarunkowań, uzupełnionym w dniu 27 stycznia 2016 r. W tych warunkach za prawidłowe uznać należy przeto zaskarżone rozstrzygnięcie o odmowie dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w toczącym się postępowaniu, mimo że Sąd nie podzielił argumentacji organu odwoławczego, bowiem w warunkach rozpoznawanej sprawy u podstaw takiego rozstrzygnięcia legła inna przyczyna, niż wskazał organ odwoławczy, jednakże nie miało wpływu na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.