IV SA/Wa 309/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. C. i K. C. na postanowienie Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było postanowienie Głównego Lekarza Weterynarii z [...] listopada 2013 r. znak: [...], wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 oraz art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu zażalenia M. C. i K. C. - wspólników spółki cywilnej "[...]" s.c. Zakład [...], [...], [...], na postanowienie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z [...] lipca 2013 r. nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do umożliwienia stronie wglądu do akt oraz uzupełnienia akt odwoławczych, którym uchylono zaskarżone postanowienie całości i umorzono postępowanie w sprawie. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy. Powiatowy Lekarz Weterynarii decyzjami z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] i [...], w oparciu o art. 54 ust. lit. e rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. UE.L 2004.165.1) zawiesił działanie zakładu "[...]" s.c. Zakład [...], [...]. Decyzjom nadano rygor natychmiastowej wykonalności. M. C., reprezentowana przez W. N. wniosła odwołanie od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania oraz złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania rygoru natychmiastowej wykonalności ww. decyzji. Z kolei K. C. wniósł odwołanie od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania oraz złożył wniosek o wstrzymanie wykonania rygoru natychmiastowej wykonalności ww. decyzji. Pismem z 22 maja 2013 r. odwołania wraz z aktami sprawy zostały przekazane do [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii. [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii zawiadomieniem z 10 czerwca 2012 r. skierowanym do W. N., jako pełnomocnika wspólników spółki cywilnej K. C. i M. C. prowadzących działalność pod nazwą "[...]" s.c. Zakład [...], poinformował, że stronom postępowania przysługuje prawo czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz, że strony mają możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie 17 czerwca 2013 r. w godzinach 800-1300 w siedzibie organu. Decyzją z [...] czerwca 2013 r. znak: [...] [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii utrzymał w mocy obie decyzje z [...] kwietnia 2013 r. Powiatowego Lekarza Weterynarii. Pismami z 28 czerwca 2013 r. strony postępowania wniosły o wyznaczenie terminu do dokonania wglądu do akt sprawy oraz o ich uzupełnienia o oświadczenie stron postępowania, tj. że z powodu nałożenia rygoru natychmiastowej wykonalności decyzjom z [...] kwietnia 2013 r. i wstrzymanie produkcji sera twarogowego w Zakładzie [...] "[...]" straty w rodzinnym gospodarstwie rolnym wytwarzającym mleko wynoszą 3000 zł w wymiarze tygodniowym. Postanowieniem z [...] lipca 2013 r. [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii odmówił przywrócenia terminu do umożliwienia stronie wykonania czynności określonych w pismach z 28 czerwca 2013 r. Zażalenie na postanowienie z [...] lipca 2013 r. wnieśli M. C. i K. C. – wspólnicy spółki cywilnej Zakład [...] "[...]". Postanowieniem z [...] listopada 2013 r. Główny Lekarz Weterynarii uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w całości i umorzył postępowanie w sprawie wniosków z 28 czerwca 2013 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Główny Lekarz Weterynarii wskazał, że wydane [...] lipca 2013 r. postanowienie jest błędne, albowiem żądanie stron nie dotyczyło przywrócenia terminu do dokonania czynności tylko wyznaczenia nowego terminu do dokonania wglądu do akt oraz uzupełnienia akt odwoławczych. Organ podkreślił, że postępowanie mające na celu przywrócenie terminu na dokonanie określonej czynności może toczyć się wyłącznie na wniosek strony. Natomiast rozpatrywanie sprawy bez wniosku strony czyni postępowanie bezprzedmiotowym i powinno zostać umorzone. W odniesieniu do zarzutów zażalenia, tj. naruszenia art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 k.p.a. oraz odmowy uzupełnienia akt odwoławczych, organ wskazał, że niniejsze postępowanie miało charakter incydentalny, stąd powyższe zarzuty nie mogły zostać rozpatrzone w tym postępowaniu. Skargę na postanowienie z Głównego Lekarza Weterynarii z [...] listopada 2013 r. wywiedli M. C. i K. C. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu, albowiem: (1) postępowanie prowadzone na skutek odwołań od decyzji z [...] kwietnia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. nie zostało zakończone, (2) uchylenie przez Głównego Lekarza Weterynarii postanowienia z [...] lipca 2013 r. w całości, oznacza, że postępowanie administracyjne trwa nadal, (3) organy orzekające w sprawie nie rozpoznały dotychczas wniosku skarżących z 28 czerwca 2013 r., którym domagali się wyznaczenia terminu wglądu do akt odwoławczych i ich uzupełnienia oraz wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z [...] kwietnia 2013 r., co w ocenie skarżących wskazuje na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w R. i Wojewódzkiego [...] Lekarza Weterynarii z siedzibą w K., (4) zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o odpisy i kserokopie dokumentów co miało wpływ na brak obiektywizmu, zwłaszcza, że w aktach brak było dowodów doręczeń zawiadomienia z 10 czerwca 2013 r. stronom postępowania; skarżący wyrazili przekonanie, że decyzje [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii [...] czerwca 2013 r. zostały wydane przedwcześnie, w oparciu o niekompletne akta sprawy. W konsekwencji skarżący wnieśli o: - uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej umorzenia uzupełnienia akt odwoławczych o określenie strat, - zabezpieczenie toku dowodowego akt odwoławczych znajdujących się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Rzeszowie pod sygn. akt II SA/Rz 865/13, - stwierdzenie nieważności [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z [...] czerwca 2013 r. Główny Lekarz Weterynarii w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga okazała się niezasadna. Zaskarżone postanowienie z [...] listopada 2013 r. Głównego Lekarza Weterynarii zostało wydane w związku z wnioskami skarżących z 28 czerwca 2013 r. We wnioskach tych skarżący domagali się wyznaczenia nowego terminu do przeglądania akt oraz możliwości uzupełnienia akt odwoławczych o oświadczenie stron w zakresie ponoszenia strat na skutek decyzji z [...] kwietnia 2013 r. zawieszającej działalność prowadzoną przez skarżących. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 144 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Przepis ten, na mocy art. 144 k.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Natomiast w myśl art. 105 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Wyjaśnić należy, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. Innymi słowy postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. W ocenie Sądu Główny Lekarz Weterynarii wydając zaskarżone postanowienie słusznie uznał, że postępowanie w sprawie ww. wniosków skarżących było bezprzedmiotowe. Zasadnie zatem uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i orzekł o umorzeniu postępowania prowadzanym w związku z wnioskami skarżących z 28 czerwca 2013 r. W pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie administracyjne w sprawie zawieszenia działania zakładu "[...]" s.c. Zakład [...], [...] zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną z [...] czerwca 2013 r., którą - po rozpatrzeniu odwołań skarżących - [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji z [...] kwietnia 2013 r. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. ostateczne decyzje to takie, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Ponadto, stosownie do treści art. 16 § 2 k.p.a. decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach. Tym samym twierdzenie skarżących, że postępowanie prowadzone na skutek odwołań nie zostało do 31 grudnia 2013 r. zakończone jest nieusprawiedliwione. Wyjaśnić należy, że postępowanie administracyjne kończy się z chwilą wydania ostatecznej decyzji administracyjnej i organ administracji traci, co do zasady, kompetencje do zmiany wydanego rozstrzygnięcia. Jednocześnie z chwilą wydania ostatecznej decyzji stronom postępowania otwiera się droga sądowa do kontroli legalności tej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Tym samym nie ulega wątpliwości, że postępowanie administracyjne i postępowanie sądowoadministracyjne to odrębne postępowania, prowadzone przez odmienne podmioty w oparciu o inne przepisy prawa. Tym samym, fakt zaskarżenia decyzji [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z [...] czerwca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (sprawa prowadzona pod sygn. akt II SA/Rz 865/13) nie oznacza dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Takie postępowanie mogłoby się toczyć, ale po prawomocnym uchyleniu przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Po drugie, zauważyć należy, że intencją skarżących wraz z złożeniem wniosków opatrzonych datą 28 czerwca 2013 r. było w istocie żądanie uzupełnienia materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym, a w konsekwencji próba podważenia ostatecznej decyzji organu z uwagi na niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 10 k.p.a. Wynika to z treści tych wniosków, a także zażalenia na postanowienie z [...] lipca 2013 r. [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii. Skarżący domagali się wówczas zapewnienia możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia oświadczenia – z ich punktu widzenia – istotnego dla rozstrzygnięcia w sprawie. W zażaleniu w sposób wyraźny wskazali, że nie zwracali się z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania ww. czynności, albowiem zaniechanie skarżących i ich pełnomocnika nastąpiło bez ich winy. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że rację miał Główny Lekarz Weterynarii wskazując, że prowadzenie postępowania przez [...] Lekarza Weterynarii w zakresie przywrócenia terminu do dokonania określonych czynności - bez wniosku skarżących - było wadliwe. Zasadnie zatem organ zażaleniowy uchylił zaskarżone postanowienie, a wobec bezprzedmiotowości postępowania wydał rozstrzygnięcie o umorzeniu tego postępowania. Takie zachowanie organu wynika z prawidłowego zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 zd. ostanie k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Niezrozumiałe było natomiast stanowisko skarżących, że uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji oznacza, że postępowanie nadal jest w toku, a wnioski skarżących z 28 czerwca 2013 r. dotychczas nie zostały rozpoznane. Wyraźnie zaakcentować należy, że na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. organ wyższej instancji w sytuacji gdy uzna, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji było nieprawidłowe – uchyla je, a następnie albo orzeka co do istoty sprawy albo umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Drugie rozwiązane - umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji - zostało przyjęte przez Głównego Lekarza Weterynarii i Sąd uznał je za trafne. Takie rozstrzygnięcie – wbrew twierdzeniom skarżących - zakończyło postępowanie w sprawie ich wniosków z 28 czerwca 2013 r. Sąd podzielił również stanowisko Głównego Lekarza Weterynarii, że postępowanie z wniosków z 28 czerwca 2013 r. było bezprzedmiotowe. Jak wskazano powyżej, żądanie skarżących dotyczyło uzupełnienia materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym, tj. złożenia oświadczenia o określonej treści oraz – po zapoznaniu się z zebranym materiałem dowodowym – ewentualnego odniesienie się do tego materiału czy złożenie żądań. Realizacja prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, określonego w art. 10 k.p.a. nie wymaga jednak wydania jakiegokolwiek aktu administracyjnego o charakterze władczym. To czy strona miała zapewnione prawo wynikające z art. 10 k.p.a. może być przedmiotem oceny sądu administracyjnego w toku kontroli wydanego w takim postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcia. Inaczej ujmując, skoro postępowanie odwoławcze zakończyło się [...] czerwca 2013 r. ostateczną decyzją Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, to składanie do organu wniosków w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego postępowania odwoławczego nie mogło być skuteczne. Kwestionowanie zapadłego rozstrzygnięcia i postępowania poprzedzającego jego wydanie było możliwe m.in. w trybie skargi do sądu administracyjnego, z czego skarżący skorzystali kierując skargę do WSA w Rzeszowie na decyzję z [...] czerwca 2013 r. [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii (sprawa o sygn. akt II SA/Rz 865/13). Odnosząc się do zarzutu skargi, że wydane rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o odpisy i kserokopie akt co - w ocenie skarżących - wskazuje na brak obiektywizmu organu, Sąd stwierdził, że zarzut był chybiony. Zarzut ten miał wskazywać na naruszenie przepisów postępowania przez organ, dlatego Sąd kierując się treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w przypadku stwierdzenia, że uchybienie procesowe miało miejsce, ma ocenić jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Sąd dokonał analizy akt administracyjnych sprawy i stwierdził, że materiały istotne dla wydania zaskarżonego postanowienia stanowią oryginały bądź są to kserokopie poświadczone za zgodność z oryginałem. Natomiast wobec braku uzasadnienia tego zarzutu, albowiem skarżący lakonicznie wskazali jedynie na brak obiektywizmu, nie sposób uznać, że zarzut ten zawiera usprawiedliwione podstawy. Jednocześnie Sąd wskazuje, że przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na postanowienie Głównego Lekarza Weterynarii z [...] listopada 2013 r. umarzające postępowanie w sprawie wniosków skarżących z 28 czerwca 2013 r. Poza granicami tej skargi znajduje się natomiast kontrola legalności decyzji [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z [...] czerwca 2013 r., jak również "zabezpieczenie toku dowodowego akt odwoławczych znajdujących się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Rzeszowie pod sygn. akt II SA/Rz 865/13". W świetle powyższych wywodów, Sąd w składzie orzekającym stanął na stanowisku, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.