IV SA/Wa 3093/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2017 r. sprawy ze skargi HW Inwestycje Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] 2016 r. nr [....] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem Minister Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], w części dotyczącej odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku biurowego z częścią magazynową, stacją transformatorową 15/0,4 kV (wnętrzową) oraz niezbędną infrastrukturą na części działki nr [...] w [...]", w zakresie zadań rządowych służących realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą". W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano na następujący stan faktyczny. Wniosek o wydanie przedmiotowej decyzji został złożony przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Pismem z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a ustawy, wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku biurowego z częścią magazynową, stacją transformatorową 15/0,4 kV (wnętrzową) oraz niezbędną infrastrukturą na części działki nr [...] w [...]". Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], stosownie do treści art. 53 ust. 4 pkt 10, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej "Kpa", uzgodnił przedmiotowy projekt decyzji w odniesieniu do zadań rządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 48 ustawy. Jednocześnie organ wojewódzki, w myśl art. 53 ust. 4 pkt 10a ustawy, odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zadań rządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy. Na postanowienie Wojewody [...], w części dotyczącej odmowy uzgodnienia projektu decyzji w zakresie zadań rządowych o znaczeniu ponadlokalnym, zażalenie do Ministra Infrastruktury wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pismem z dnia 22 czerwca 2016 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], Minister utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] w części dotyczącej odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w zakresie zadań rządowych służących realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na powyższe rozstrzygnięcie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez K. S. - członka Zarządu ww. spółki, wniosła skargę z dnia 27 października 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Zarzucając naruszenie: 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., zwanej dalej K.p.a.), poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego w postaci ograniczenia/modyfikacji wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, złożonego w dniu [...] lipca 2016 r. w Urzędzie Gminy [...], co z kolei spowodowało brak zebrania w sposób wystarczający materiału dowodowego i ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno zostać oparte rozstrzygnięcie; 2. art. 9 w zw. z art. 33 § 3 K.p.a. "poprzez błędne pouczenie o podmiocie zobowiązanym do złożenia pełnomocnictwa i bezpodstawne przerzucenie obowiązku przedłożenia oryginału pełnomocnictwa z ustanowionego w sprawie pełnomocnika na stronę"; 3. art. 9 w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. poprzez brak doręczenia wszelkiej korespondencji w przedmiotowej sprawie, a w szczególności postanowienia Ministra z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi; 4. art. 10 w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. poprzez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu prawidłowo ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, tj. T. K. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w dniu 4 lutego 2016 r. inwestor zmodyfikował swój wniosek, wyjaśniając dodatkowo, że obszar objęty planowaną inwestycją leży poza korytarzem drogowym przebiegu północnej obwodnicy [...] we wszystkich jej wariantach (droga ekspresowa i droga główna ruchu przyśpieszonego), w związku z czym w przyszłości nie wystąpi kolizja z przebiegiem tej inwestycji. Następnie strona skarżąca podała, że w dniu [...] lipca 2016 r. pełnomocnik inwestora dokonał korekty wniosku "w zakresie anulowania obsługi komunikacyjnej poprzez dodatkowy zjazd z drogi krajowej do działki nr [...]", zgodnie z postanowieniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], w wyniku czego planowana obsługa komunikacyjna będzie odbywać się wyłącznie poprzez istniejący zjazd i układ drogowy na działkach [...], [...], [...] i [...]. Skarżąca spółka podkreśliła, że owa korekta wniosku nastąpiła już po wniesieniu zażalenia na postanowienie Wojewody [...], o czym organ II instancji został powiadomiony przez inwestora odrębnym pismem (kopia tego pisma została załączona do niniejszej skargi). Zdaniem strony skarżącej w uzasadnieniu rozstrzygnięcia brak jest jednak jakiejkolwiek wzmianki świadczącej o tym, że Minister uwzględnił skutki dokonanej korekty wniosku. Strona skarżąca zarzuciła ponadto brak merytorycznego uzasadnienia odmowy uzgodnienia projektu przedmiotowej decyzji, prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób "sprzeczny z elementarną logiką" oraz naruszenie art. 8 K.p.a. Zdaniem Spółki jedynym argumentem Wojewody [...] było oparcie swojego rozstrzygnięcia na ustaleniach Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...], chociaż "organy administracji publicznej wiedzą (co ma odzwierciedlenie w treści ich stanowisk), że plan ten jest nieaktualny w zakresie «północnej obwodnicy [...]» i że nie będzie ona realizowana w takim zakresie, jak jest wskazany w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...]". W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. I. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), określanej dalej jako P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej: "P.p.s.a." wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym, zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to uznanie, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II FSK 330/10, Legalis). Należy ponadto podnieść, że w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga wykazania istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem, a treścią rozstrzygnięcia polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. Ponadto należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 P.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji P.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku skarg na określone wyżej postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. II. Zaskarżonym postanowieniem Minister Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], w części dotyczącej odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. III. Organ działał zatem w trybie uzgodnienia, o którym mowa w art. 106 K.p.a. Stosownie do poglądu ukształtowanego w orzecznictwie sądowym i doktrynie, uzgodnienie jest stanowczą formą wyrażenia przez organ współdziałający stanowiska, różniącą się zasadniczo w zakresie wywoływanych skutków od niewiążącej opinii - rzutuje w sposób bezwzględny na treść decyzji, która ma być wydana po uzgodnieniu przez organ decydujący w postępowaniu głównym. Postanowienie wydawane jest jednak w odrębnym postępowaniu, choć zainicjowanym w ramach postępowania głównego, bez wszczęcia którego nie miałoby ono racji bytu. Jest to zatem postępowanie wpadkowe, organ uzgadniający działa jedynie w zakresie wąskiej kompetencji, co powoduje - co do zasady - że błędów popełnionych przez organ działający w postępowaniu głównym nie można zwalczać poprzez zarzuty kierowane do organu współdziałającego, który działa wyłącznie odnośnie do projektu decyzji przedstawionej do zaopiniowania przez organ wydający decyzję w postępowaniu głównym. NSA w wyroku z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1064/09, dostępnym pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA, wskazał, że: "podkreślenia przy tym wymaga służebny - względem postępowania głównego - charakter postępowania przed organem współdziałającym, które jest tylko pomocniczym stadium postępowania w sprawie załatwianej przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego i nie mogą funkcjonować w oderwaniu od sprawy głównej. Stąd też rozważana przez skarżącą na tym etapie postępowania ewentualna możliwość zmiany żądania złożonego [...] sierpnia 2007 r. wniosku nie mogła wywrzeć pożądanego przez nią wpływu na bieg toczącego się już postępowania przed organem współdziałającym w trybie art. 106 K.p.a.". Z kolei w wyroku z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2399/13, CBOSA, wskazano, że "w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 638/06, CBOSA). Dlatego też uzgodnienie winno obejmować przygotowany projekt decyzji, a nie sam wniosek inwestora (zob. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Krakowie z 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 305/13, Lex nr 1331981, w Poznaniu z 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 19/15, CBOSA)". NSA podniósł ponadto, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy i to w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego, jako wiążące rozstrzygniecie. Zarzucany przez skarżącą brak odniesienia się organu uzgadniającego do korekty wniosku w istocie stanowi zarzut, który powinien być sformułowany w stosunku do sposobu działania organu wydającego decyzję w sprawie głównej, tj. w sprawie warunków zabudowy, a zatem kierowany do Wójta Gminy [...]. To w gestii tego organu leżało sporządzenie projektu decyzji w odniesieniu do zmodyfikowanego wniosku inwestora. Zasadnie zatem wywodził Minister Infrastruktury i Budownictwa, że organ współdziałający (w tym wypadku organ nadzorczy, który oceniał rozstrzygnięcie organu współdziałającego) nie był uprawniony do uwzględnienia wprowadzonej przez inwestora korekty wniosku polegającej na "anulowaniu pierwotnie planowanej uzupełniającej obsługi komunikacyjnej poprzez dodatkowy zjazd z drogi krajowej do działki nr [...]". Dokonanie takiej zmiany pozostaje bowiem w gestii organu prowadzącego postępowanie "główne", tj. Wójta Gminy [...]. To organ gminny sporządził projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zawierający konkretne ustalenia w zakresie obsługi komunikacyjnej terenu i przedłożył go w celu uzgodnienia Wojewodzie [...]. Stąd też modyfikacja żądania przez inwestora, która nastąpiła w dniu [...] lipca 2016 r., nie mogła wywrzeć pożądanego przez skarżącą spółkę wpływu na toczące się już postępowanie zażaleniowe w sprawie postanowienia Wojewody [...]. IV. Za niezasadne należy również uznać zarzuty niezapewnienia czynnego udziału w postępowaniu prawidłowo ustanowionemu pełnomocnikowi – T. K., i co się z tym wiąże - niedoręczenie mu korespondencji w sprawie, a także zarzut bezpodstawnego zobowiązania strony postępowania do przedłożenia pełnomocnictwa udzielonego pełnomocnikowi. Wyjaśnić trzeba, że pod zażaleniem na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz pismem z dnia [...] lipca 2016 r. informującym o dokonanej korekcie wniosku, złożył podpis K. S. - członek Zarządu [...] Sp. z o.o., który zgodnie z wpisem w Krajowym Rejestrze Sądowym jest uprawniony do samodzielnego reprezentowania Spółki. Natomiast w nagłówku zarówno ww. zażalenia, jak i pisma z dnia 11 lipca 2016 r., wskazano pełnomocnika – T. K. (akta administracyjne teczka 1/2). Wymaga podkreślenia, że w aktach przedmiotowej sprawy brak było pełnomocnictwa udzielonego T. K. do występowania w imieniu Spółki. W związku z zaistniałą rozbieżnością organ II instancji uznał za konieczne ustalenie, czy zamiarem inwestora było działanie przez pełnomocnika, czy też samodzielnie. W tym celu organ wystosował do Spółki wezwanie z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...]. Minister w ww. wezwaniu poinformował Spółkę, że w przypadku wskazania, iż inwestor w prowadzonym postępowaniu ma zamiar być reprezentowany przez pełnomocnika, konieczne będzie przedłożenie oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii pełnomocnictwa udzielonego T. K. Jednocześnie organ II instancji wskazał, że w przypadku braku dostarczenia stosownego pełnomocnictwa, korespondencja związana z prowadzonym postępowaniem będzie kierowana na adres Spółki. W odpowiedzi na ww. wezwanie Ministra inwestor, tj. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez K. S. - członka Zarządu ww. spółki, w piśmie z dnia 5 sierpnia 2016 r. (akta administracyjne teczka 1/2), poinformował, że jego zamiarem jest "działanie w niniejszej sprawie samodzielnie", a więc nie przez pełnomocnika. Biorąc pod uwagę, że o udzieleniu pełnomocnictwa i jego zakresie decyduje mocodawca, powyższe uzasadniało kierowanie korespondencji w niniejszej sprawie bezpośrednio na adres [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], a nie do T. K. O ile bowiem doręczenie decyzji stronie zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi ma - w stosunku do tej strony - wymiar wyłącznie informacyjny (tak NSA w wyroku z dnia 12.10.2016 r., sygn. akt LEX nr 2168358), o tyle wyraźne poinformowanie organu (wyrażenie woli), że zamiarem strony nie jest działanie przez pełnomocnika powoduje brak możliwości uznania, że pełnomocnik posiada umocowanie do działania w jej imieniu. V. Nie zasługuje również na uwzględnienie kolejny zarzut zawarty w skardze. Mimo, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], nie stwierdził kolizji planowanej inwestycji z realizacją inwestycji drogowej, to Wojewoda [...] w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] odmówił uzgodnienia projektu przedmiotowej decyzji stwierdzając kolizję projektowanego przedsięwzięcia z budową drogi [...], powołując się na kolizję z obowiązującym na dzień wydawania postanowienia aktem, tj. Planem Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] (przyjętym uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., Dz. Urz. Woj. [...] z 2004 r. Nr [...], poz. [...], teczka 2/2 akt sprawy). Do właściwości organu uzgadniającego należy wyłącznie dokonanie kontroli planowanego zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego i wykazanie, czy to zamierzenie jest dopuszczalne czy też nie (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2127/7, CBOSA). Na aprobatę zasługuje stanowisko Ministra, że organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia. W konsekwencji, w rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] zobligowany był do zajęcia stanowiska poprzez dokonanie oceny, czy planowana przez skarżącą spółkę inwestycja nie koliduje z zadaniami, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy, wpisanymi do planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Skoro zatem teren, którego dotyczy przedmiotowy projekt decyzji o warunkach zabudowy, w obowiązującym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] znajduje się na trasie przebiegu drogi ekspresowej [...], to organy zajęły prawidłowe stanowisko, uwarunkowane przepisami ww. planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Dopóki przepisy te nie zostaną wyeliminowane z obrotu prawnego, nie można ich traktować per non est. VI. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedstawiona przez organ II instancji argumentacja stanowi o istnieniu racji decyzyjnych, przemawiających za załatwieniem sprawy w sposób prezentowany w zaskarżonym akcie, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w związku z art. 126 tego aktu znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Uzasadnienie zostało prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym, co ma szczególne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi, ze względu na działanie w granicach prawa, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP i 6 K.p.a., nie naruszono ponadto art. 8 i 9 K.p.a. Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 151 oraz art. 119 pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.