IV SA/Wa 3095/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 18 marca 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Środowiska z [...] października 2019 r., znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2019 r., znak [...]; 2. zasądza od Ministra Klimatu na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2019 r. nr [...] Minister Środowiska (dalej: "Minister", "organ II instancji") utrzymał w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2019 r. (dalej: "Marszałek", "organ I instancji"), zawieszające postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego wydanego decyzją Marszałka z [...] września 2015 r. znak: [...] (dalej: "decyzja z [...] września 2015 r.) zmienioną decyzją z [...] czerwca 2018r., znak: [...], udzielającą [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka", "Strona", "Skarżąca") pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych MDF oraz płyt wiórowych surowych o łącznej zdolności produkcyjnej 2 900. m3/dobę, instalacji do energetycznego spalania paliw o nominalnej zainstalowanej mocy dostarczonej w paliwie 91,63 MWt oraz spalania paliw innego niż energetyczne o nominalnej zainstalowanej mocy dostarczonej w paliwie 108,67 MWt, instalacji do wytwarzania organicznych substancji chemicznych o wydajności nominalnej 160 Mg/dobę. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z [...] lutego 2019 r. Spółka zwróciła się o zmianę pozwolenia zintegrowanego wydanego wskazaną na wstępie decyzją Marszałka z [...] września 2015 r. Pismem z [...] marca 2019 r. po uzupełnieniu braków formalnych przez Spółkę, Marszałek wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zmiany ww. pozwolenia. W trakcie postępowania organ I instancji ustalił, że do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęły skargi Spółki oraz Fundacji [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra z [...] września 2018 r., znak: [...] utrzymującą w całości w mocy decyzję Marszałka z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], zmieniającą pozwolenie zintegrowane wydane dla Spółki decyzją z [...] września 2015 r. W ocenie Marszałka, powyższa okoliczność stanowi podstawę do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 poz. 2096; dalej: k.p.a.). W związku z tym stanowiskiem, wydał wskazane na wstępie postanowienie z [...] kwietnia 2019 r. Minister po rozpatrzeniu wniesionego przez Stronę zażalenia wydał wskazane na wstępie postanowienie z [...] października 2019 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że zdaniem Spółki sprawa zawisła przed WSA w Warszawie nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 4 k.p.a., ponieważ brak jest bezpośredniej zależności pomiędzy niniejszym postępowaniem oraz rozstrzygnięciem będącym przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na ten zarzut, Minister wskazał, że w jego opinii, Marszałek słusznie uznał, że zmiana pozwolenia zintegrowanego udzielonego Stronie decyzją Marszałka z [...] czerwca 2018 r. była zmianą istotną. Doszło bowiem do przebudowy instalacji należącej do Spółki, która nie może funkcjonować w oparciu o pozwolenie z [...] września 2015 r., stąd konieczne było wydanie - nowego z punktu widzenia faktycznego - pozwolenia z [...] czerwca 2018 r. Powyższe wnioski zostały wyciągnięte z analizy zakresu wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego, w wyniku rozpatrzenia którego pozwolenie z [...] czerwca 2018 r. zostało wydane. Stąd też prawidłową jest konkluzja, wedle której dla rozpoznania obecnego wniosku o zmianę z [...] lutego 2019 r. konieczne jest wpierw prawomocne rozstrzygnięcie skargi wniesionej od decyzji - pozwolenia z [...] czerwca 2018 r. W ocenie Ministra, nie można uznać, że decyzja - pozwolenie z [...] września 2015 r. jest samodzielną decyzją, a zmiany z [...] czerwca 2018 r. nie mają wpływu na jego brzmienie. Zatem w sprawie wystąpiła przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego. Spółka wniosła skargę na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie w całości. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia – art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego Skarżącej w sytuacji, w której nie wystąpiła kodeksowa przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego – art. 8 i 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 39 k.p.a. poprzez doręczenie Skarżącej niepełnego postanowienia - pozbawionego 4. strony uzasadnienia. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że organy niesłuszne uznały, że związek faktyczny występujący pomiędzy niniejszą sprawą a postępowaniem sądowym dotyczącym zezwolenia z [...] czerwca 2018 r. jest takiego rodzaju związkiem, który powoduje konieczność zawieszenie postępowania. Przyjęcie takiego poglądu blokowałoby bowiem dokonywanie zmian decyzji administracyjnych tylko z tej przyczyny, że jedna z wcześniejszych decyzji zmieniających jest przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Tymczasem mogą zaistnieć różne powody - zmiany obowiązującego prawa lub okoliczności faktycznych - które powodują konieczność zmian decyzji administracyjnych. Zgodnie z przyjętym przez organy rozumowaniem, toczące się przed sądem administracyjnym postępowanie dotyczące weryfikacji ostatecznej decyzji zmieniającej pozwolenie zintegrowane uniemożliwia wprowadzenie zmian do treści pozwolenia zintegrowanego i skutkować będzie niemożnością dostosowania treści ostatecznego pozwolenia do nowych wymogów prawnych, a także wszelkie dalsze wypływające z tego konsekwencje. Podkreślono też, że inne pomioty mogłyby wykorzystać takie rozumowanie do blokowania działalności Spółki. W dalszej części uzasadnienia skargi Spółka zaznaczyła, że niniejsze postępowanie nie dotyczy decyzji będącej przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, a ich związek przejawia się tylko w tym, że zmieniają pierwotnie wydane pozwolenie. Ponadto decyzja z [...] czerwca 2018 r. została zaskarżona jedynie w części, która nie pokrywa się z nowozłożonym wnioskiem o zmianę. Za zaskakujące uznano zawarte w postanowieniu twierdzenie o "nowej decyzji", ponieważ dotyczy ono tej samej instalacji, co do której wprowadzono jedynie zmiany. Ponadto Spółka zaznaczyła, że otrzymała niepełną wersję zaskarżonego rozstrzygnięcia, a kompletne uzasadnienie postanowienia doręczono jej krótko przed upływem terminu do wniesienia skargi. Powyższe stanowiło naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020, poz. 190 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2019, poz. 2325 t.j. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Skarga jest zasadna. Przedmiotem oceny jest postanowienie Ministra z [...] października 2019 r., dotyczące zawieszenia postępowania w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego udzielonego decyzją z [...] września 2015 r. Podstawę prawną aktu stanowił art. 97 § 4 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zdaniem organów obu instancji przesłanką spełniającą opisany powyżej warunek miał być fakt rozpatrywania przez sądy administracyjne skargi Spółki wniesionej od decyzji zmieniającej ww. pozwolenie zintegrowane, przez co w istocie do momentu rozpoznania tej skargi nie jest możliwe prowadzenie postępowania w sprawie kolejnej zmiany. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela tego stanowiska. Poprzez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi zatem wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej w tym znaczeniu, że chodzi o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle. Natomiast zagadnieniem wstępnym nie będzie samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, ze względów ekonomicznych lub celowościowych, wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. (por. np. wyrok NSA z 9 grudnia 2016 r., II OSK 684/15; wyrok NSA z 9 lipca 2014 r., II OSK 210/13; wyrok NSA z 15 października 2010 r., II OSK 1612/09 – CBOSA; K. Wojciechowska, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego oraz A. Wiktorowskiej, 27 wyd., Legalis 2019, Nb 32 do art. 94) W przedmiotowej sprawie rozpatrzenie przez sądy administracyjne skargi wniesionej przez Stronę na decyzję zmieniającą pozwolenie zintegrowane z [...] czerwca 2018 r. nie warunkuje rozpoznania wniosku Skarżącej z [...] lutego 2019 r. o zmianę już wydanego pozwolenia. Organ może rozpoznać ten wniosek i dokonać zmian w pozwoleniu zintegrowanym z [...] września 2015 r., choćby dlatego, że ewentualne uchylenie zmian dokonanych decyzją z [...] czerwca 2018 r. spowoduje niejako "powrót" do stanu prawnego właśnie z tego pozwolenia. Należy bowiem pamiętać, że to ta decyzja jest podstawą prawną funkcjonowania instalacji w zakładzie Skarżącej, a jej późniejsze zmiany wpływają głównie na warunki jej funkcjonowania. Nie negując tego, że kwestia prawidłowości wydania decyzji z [...] czerwca 2018 r. może mieć znaczenie faktyczne w niniejszej sprawie, nie stanowi ona zagadnienia, które całkowicie uniemożliwia rozpoznanie wniosku o zmianę pierwotnej decyzji. Odnosząc się do kwestii nieprawidłowego doręczenia Skarżącej rozstrzygnięcia Ministra, przyznanego przez organ II instancji w odpowiedzi na skargę Sąd stwierdza, że niewątpliwie sytuacja taka stanowiła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło prowadzić do naruszenia praw Strony w postępowaniu. Naruszenie to nie stanowi jednak samoistnej podstawy do uwzględnienia skargi, po pierwsze dlatego, że Spółka zdołała skorzystać ze swojego uprawnienia do wniesienia skargi, a ponadto skorzystała z niego skutecznie wobec uchylenia postanowienia Ministra z przyczyn wskazanych powyżej. Tym niemniej Sąd zwraca uwagę, że naruszenie takie nie powinno powtarzać się w przyszłości. Z opisanych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 tej ustawy.