IV SA/Wa 311/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący - sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2013 r. orzekającą: 1. o ustaleniu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...] o pow. 2,6761 ha, położonej w S. w obrębie P., stanowiącej uprzednio własność S. S. - na ogólną kwotę 184.651 zł, przeznaczonej pod budowę obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]) i drogi ekspresowej [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]), 2. o ustaleniu odszkodowania na rzecz S. S. w wysokości 184.651 zł, 3. o zobowiązaniu do wypłaty odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna W uzasadnieniu decyzji przedstawiono następujące uwarunkowania faktyczne i prawne sprawy. Przedmiotowa nieruchomość decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lutego 2013 r., została przeznaczona pod budowę obwodnicy [...]. Decyzją z [...] listopada 2013 r. Wojewoda [...] podjął wskazane na wstępie rozstrzygnięcie. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł S. S. W uzasadnieniu środka zaskarżenia wskazano, że wadliwość decyzji polega na ustaleniu niewłaściwej wartości nieruchomości, a w konsekwencji - zaniżonego odszkodowania. Nieruchomości poddane tożsamej procedurze wyceny, pomimo podobnych cech, zbliżonego położenia, zostały wycenione w sposób istotnie wyższy aniżeli nieruchomość należąca uprzednio do odwołującego się. Zasadne byłoby zatem przeprowadzenie dowodu z akt postępowań innych uczestników postępowania w sprawie wywłaszczenia, sąsiadujących z nieruchomością odwołującego się. Decyzją z [...] listopada 2014 r. Minister utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, co następuje. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I. instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do art. 18 ust. 3 ustawy odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Zawarta w powyższym przepisie tzw. zasada korzyści wychodzi z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Jeśli więc takie zwiększenie wartości rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstaw nie będzie stanowić wartość nieruchomości określona z uwzględnieniem dotychczasowego sposobu użytkowania (art. 134 ust. 3 u.g.n.), lecz wartość określona z uwzględnieniem alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny, tj. pod drogę publiczną. Na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stosownie zaś do art. 154 ust. 2 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 u.g.n.). Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W myśl § 36 ust. 2 rozporządzenia w przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Stosownie do § 36 ust. 3 rozporządzenia w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m² gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony [...] listopada 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. M. (uprawnienia nr [...]). Operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i - tak jak każdy inny dowód - podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". W szczególności, na podstawie art. 80 K.p.a., rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego - zbadać, czy jest zupełny, logiczny i wiarygodny. Winien on spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w u.g.n. i przepisach wykonawczych, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości. Biegły ustalił, że działka ew. nr [...] powstała z podziału działki niezabudowanej. Położona jest w otoczeniu gruntów rolnych oraz przy zabudowie siedliskowej. Dojazd do nieruchomości drogą o nawierzchni żwirowej. Na działce znajdują się liczne nasadzenia podlegające wycenie. Szczegółowy wykaz nasadzeń biegły zamieścił na str. 6 operatu szacunkowego. Na wycenianej nieruchomości usytuowane było oczko wodne o powierzchni 200 m² o średniej głębokości 1,25 m. Biegły ustalił, że działka ew. nr [...] jest położona częściowo na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy S. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2010 r. (Dz. U. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), zgodnie z którym działka jest położona częściowo na terenie oznaczonym symbolem 13 R - tereny upraw polowych, użytków zielonych, zieleni śródpolnej, zadrzewień nieużytków i dojazdów gospodarczych. Zgodnie z zasadami zagospodarowania terenu na obszarze 13 R ustala się między innymi zakaz zabudowy. Na terenie nieobjętym planem miejscowym obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S., przyjęte uchwałą Rady Gminy S. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2001 r., zaktualizowane uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] czerwca 2005 r., zmienione uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz uchwalą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] września 2008 r. Zgodnie z tymi dokumentami planistycznymi pozostała część przedmiotowej nieruchomości znajduje się w III strefie polityki przestrzennej: rolniczo-osadniczej i aktywizacji gospodarczej oraz na terenie projektowanej drogi krajowej - obwodnica miasta [...]. Mając na uwadze przeznaczenie planistyczne nieruchomości oraz cel wyceny rzeczoznawca majątkowy w pierwszej kolejności dokonał analizy lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Na stronach 8-17 operatu szacunkowego biegły przeprowadził analizę rynku nieruchomości drogowych i rolnych i wyjaśnił, że ceny działek przeznaczonych na cele rolne są niższe od cen nieruchomości drogowych. Ze względu na zróżnicowanie cen jednostkowych oraz sukcesywne zmniejszanie się liczby transakcji drogowych na rynku do wyceny zastosowano procedurę opisaną w § 36 ust. 4 rozporządzenia, przyjmując do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. grunty rolne. W sytuacji, gdy wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych jest niższa niż wartość nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, powiększa się ustaloną wartość o nie więcej niż 50% (§ 36 ust. 3 rozporządzenia). Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że ustalenie stawki procentowej następuje na podstawie badania rynku nieruchomości. Wysokość tej stawki stanowi odzwierciedlenie różnicy, jaka występuje na rynku między cenami transakcyjnymi nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, a cenami transakcyjnymi dotyczącymi nieruchomości o charakterze drogowym. Po uwzględnieniu powyższej analizy rynku lokalnego wartość gruntów rolnych dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania określono z uwzględnieniem zasady korzyści, zwiększając wartość o 50%. W celu określenia wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Analizą objęto lokalny rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele rolne z terenu gminy S. w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. W badanym okresie odnotowano kilkanaście transakcji tego rodzaju. Ceny jednostkowe analizowanych nieruchomości zawierały się w przedziale od 34.950,37 zł/ha do 46.488,63 zł/ha, przy cenie średniej wynoszącej 39.989,09 zł/ha. Po odrzuceniu cen skrajnych do szczegółowej analizy i obliczeń przyjęto 3 wyselekcjonowane transakcje przedstawione na str. 23 operatu szacunkowego. Biegły ustalił, iż ceny nieruchomości na badanym rynku zależą od następujących cech rynkowych: położenia - waga 50%, dostępności komunikacyjnej - waga 20%, rodzaju użytków - waga 15% oraz poziomu kultury rolnej - waga 15%. Wartość 1 ha wycenianej działki określono w wysokości 43.672,58 zł. Powyższa wartość została następnie powiększona o 50% (na podstawie § 36 ust. 3 rozporządzenia). Ostatecznie biegły określił wartość gruntu nieruchomości oznaczonej jak działka ew. nr [...] na kwotę 175.308 zł. Wartość drzewostanu oszacowano na podstawie cennika szacowania wartości roślin sadowniczych na plantacjach towarowych oraz upraw ogrodniczych w ogrodach działkowych i przydomowych przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczenie. Wartość drzewostanu określono techniką wskaźnikową według wartości drewna na pniu dla drzewostanu, który wytworzył sortymenty użytkowe drewna. Aktualną cenę 1m³ drewna z uwzględnieniem klas wymiarowych do określenia wartości drzewostanu przyjęto na podstawie Cennika Detalicznego na Surowiec Drzewny według KJW Loco Las (po zrywce) obowiązujący od 14 stycznia 2013 r., po korekcie 24 stycznia 2013 r. - Załącznik nr 1 do Zarządzenia Nadleśnictwa nr [...]. W ten sposób drzewostan oszacowano na łączną kwotę 2.174 zł. Wartość odtworzeniowa stawu położonego na wycenianej działce została oszacowana na kwotę 7.169 zł. Łączna wartość nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...] została oszacowana na kwotę 184.651 zł i w tej wysokości Wojewoda [...] ustalił należne stronie odszkodowanie. Analiza sporządzonego operatu nie wykazała nieprawidłowości mogących skutkować jego zakwestionowaniem. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Operat spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Wobec braku możliwości wykorzystania do wyceny transakcji drogowych, do porównań prawidłowo przyjęto nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. rolnym. Wybrane transakcje nieruchomościami rolnym pochodziły z rynku lokalnego obejmującego ściśle gminę właściwą dla miejsca położenia wycenianej nieruchomości i miały miejsce w latach 2011-2012. Z opisu transakcji przyjętych do porównań wynika, że odznaczały się one podobieństwem do nieruchomości wycenianej. Z uwagi na wystarczającą ilość transakcji nieruchomościami rolnymi na rynku lokalnym brak było podstaw do poszukiwania tego rodzaju transakcji na rynku regionalnym, Słusznie dokonano zwiększenia uzyskanej wartości o 50% (§ 36 ust. 3 rozporządzenia). Zarzuty podniesione w odwołaniu dotyczące prawidłowości przeprowadzonej wyceny są bezzasadne. Subiektywne przekonanie strony o zaniżonej wartości nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości operatu szacunkowego. Strona w toku postępowania nie powołała żadnych wiarygodnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia biegłego - nie skorzystano z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.). Wartość nieruchomości należy szacować indywidualnie, gdyż każda nieruchomość charakteryzuje się specyficznymi cechami rynkowymi, stąd sam fakt położenia określonych nieruchomości w pobliżu nie musi powodować ich porównywalnej wartości. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł S. S. zarzucając naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i 4 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w połączeniu z faktami znanymi organowi z urzędu, prowadzące do blisko dwukrotnie zaniżonej wyceny wartości przedmiotowej nieruchomości w porównaniu z nieruchomościami sąsiednimi, również podlegającymi wywłaszczeniu. Skarżący wniósł o zobowiązanie Wojewody [...] do przedłożenia akt dwóch postępowań administracyjnych dotyczących nieruchomości sąsiednich i przeprowadzenie z nich dowodu na okoliczność nieuzasadnionej warunkami terenowymi różnicy w ustaleniu ich wartości wobec ustalonej wartości przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ odwoławczy nie rozpatrzył zarzutu odwołania związanego ze zróżnicowaniem wycen wartości przedmiotowej nieruchomości i nieruchomości sąsiednich. Nie jest wystarczające wyjaśnienie, że każda nieruchomość jest wyceniana indywidualnie, jako że nie może to prowadzić do rażących dysproporcji w sytuacji, gdy nieruchomości sąsiednie mają zbliżone cechy mające wpływ na ich wartość. W tym celu organ powinien był porównać tok i wyniki postępowań administracyjnych, w których dokonywano wyceny przedmiotowej nieruchomości i nieruchomości wobec niej sąsiednich - tym bardziej, że wycen dokonywał ten sam biegły. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd podziela stanowisko organu w zakresie ustalonego stanu faktycznego i stanu prawnego. W związku z obszernym zreferowaniem sprawy ponowne jego przytaczanie byłoby zbędne. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podnieść, co następuje. Po pierwsze, Skarżący w odwołaniu ani w skardze nie wskazał na konkretne okoliczności mogące przemawiać za wadliwością operatu. Jego argumentacja opierała się jedynie na zakwestionowaniu jego wiarygodności z uwagi na zbyt niską wycenę wartości należącej do niego uprzednio nieruchomości w porównaniu z wyceną wartości nieruchomości sąsiednich, również podlegających wywłaszczeniu. Organ administracji bada operat jedynie w zakresie jego logiczności, spójności i kompletności. Jak wspomniano wyżej, Skarżący nie wykazał, aby nie nosił on powyższych cech, a Sąd nie dopatrzył się, aby tak nie było. Operat szacunkowy jest sporządzany przez biegłego, ponieważ organ administracji nie posiada wiedzy specjalistycznej z zakresu wyceny nieruchomości. W tym zakresie ustalenia operatu mogą być kwestionowane przez stronę poprzez zgłoszenie konkretnych zastrzeżeń co do jego logiczności, spójności i kompletności albo poprzez wdrożenie procedury z art. 157 u.g.n. Skarżący nie skorzystał z żadnej z tych dróg. Jeżeli chodzi zaś o argumenty związane z ustaleniem wyższej wartości nieruchomości sąsiednich należy podnieść, że może to być skutkiem wystąpienia czynników mających wpływ na ich wartość, np. posiadaniem przez nie cech, które podwyższają wartość (a których nie posiada w analogicznym zakresie przedmiotowa nieruchomość) lub brakiem cech ją obniżających (które to cechy posiada przedmiotowa nieruchomość). Samo z siebie sąsiedztwo nie przemawia jeszcze za tym, aby przedmiotowa nieruchomość miała takie same, wpływające na wycenę jej wartości cechy, jak nieruchomości pobliskie. Zgodnie z operatem szacunkowym ceny nieruchomości na badanym rynku zależą od następujących cech rynkowych: położenia - waga 50%, dostępności komunikacyjnej - waga 20%, rodzaju użytków - waga 15% oraz poziomu kultury rolnej - waga 15%. Położenie nieruchomości nie jest więc jedyną ani decydującą cechą, od której zależy jej wartość. Odnośnie wniosku Skarżącego o zobowiązanie Wojewody [...] do przedłożenia akt dwóch postępowań administracyjnych dotyczących nieruchomości sąsiednich i przeprowadzenie z nich dowodu na okoliczność nieuzasadnionej warunkami terenowymi różnicy w ustaleniu ich wartości wobec ustalonej wartości przedmiotowej nieruchomości należy wskazać, że - jak już wyżej zaznaczono - organ administracji nie może dokonywać oceny operatu szacunkowego w zakresie jego merytorycznej zawartości, ponieważ jest on sporządzany przez biegłego posiadającego wiedzę specjalistyczną z danej dziedziny (wyceny nieruchomości) w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., a tej organ nie posiada. Organ administracji nie dokonuje oceny w powyższym zakresie, a więc kwestia ta nie podlega również ocenie Sądu. Niezależnie od tego, nie ma pewności co do merytorycznej prawidłowości zawartości operatów szacunkowych sporządzonych w innych sprawach administracyjnych (także dotyczących nieruchomości sąsiednich), a organ administracji ani Sąd nie jest uprawniony do ich kontroli. Nie było zatem potrzeby analizowania dokumentów wytworzonych na potrzeby innych postępowań administracyjnych, w których dokonywano wyceny sąsiednich nieruchomości. Powyższe wskazuje, że nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 4 K.p.a. W związku z tym oddalono skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)