IV SA/Wa 311/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] września 2016 r. o nałożeniu na R. B. kary pieniężnej w wysokości [...] zł za wykorzystanie przez niego materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego bez wymaganej licencji w trakcie wykonywania zgłoszonych prac geodezyjnych, zaewidencjonowanych pod numerem [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano na następujące uwarunkowania faktyczne i prawne sprawy. [...] czerwca 2015 r. R. B. zgłosił Staroście [...] prace geodezyjne, których celem było - jak podał - wznowienie granic działek ew. nr [...] położonych w obrębie [...] w gminie [...]. W zgłoszeniu, jako niezbędne do wykonania prac, wykonawca wskazał następujące materiały: 1. zbiór danych bazy danych EGiB - 1 ha; 2. wykaz współrzędnych i wysokości punktów szczegółowej osnowy geodezyjnej - 3 punkty osnowy szczegółowej; 3. kopia materiałów zasobu innego niż wymienione w tabelach 1-15 w postaci nieelektronicznej - mapa ewidencyjna o skali 1:5000. Z licencji z [...] czerwca 2015 r. nr [...], jak i z dokumentu obliczenia opłaty wynika, że Wnioskodawcy zostały udostępnione następujące materiały: 1. zbiór danych z bazy EGiB - wypis z rejestru gruntów; 2. wydruki informacji o osnowie poziomej szczegółowej dla 3 punktów; 3. kopia mapy ewidencyjnej w formacie A4. Na podstawie operatu technicznego powstałego w wyniku wykonania zgłoszonych prac, w szczególności sprawozdania technicznego, dziennika pomiaru szczegółów, szkicu oraz załączonych obliczeń wynika, że Wnioskodawca wykorzystał w tych pracach bez licencji: - współrzędne 1 punktu szczegółowej osnowy geodezyjnej nr [...] (nr inny: [...], nazwa punktu: [...]) w układzie [...], format A4, wykorzystane do opracowania wyników pomiaru sytuacyjnego; - kopie 3 szkiców z operatów technicznych nr [...] - 1 szkic (A4), [...] szkic (A4), [...] szkic (A4); - kopia 1 szkicu (A4) z operatu technicznego nr [...]. Dokumenty te, dołączone do dokumentacji wynikowej zgłoszonej pracy o identyfikatorze [...], nie mają klauzul zgodnie z § 21 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2013, poz. 1183), które świadczyłyby, że zostały wydane z zasobu. Ze zgłoszenia prac geodezyjnych z [...] czerwca 2015 r. nie wynika, aby Wnioskodawca występował o wydanie powyższych materiałów. Oświadczenie Wnioskodawcy złożone w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji: wszystkie materiały otrzymałem zgodnie z prawem lub wówczas obowiązującą interpretacją w Starostwie [...] nie jest prawdziwe, bowiem zakładając, że Starosta [...] faktycznie udostępnił te materiały na podstawie obowiązującej do połowy października 2015 r. błędnej procedury umożliwiającej w oparciu o wydaną licencję pozyskanie dodatkowych materiałów archiwalnych zasobu, tak pozyskane materiały dodatkowe powinny były posiadać klauzule świadczące o ich wydaniu z zasobu (a nie miały ich). Skarżący w ogóle nie otrzymał tych materiałów, gdyż nie ubiegał się o nie. Nawet jednak gdyby przyjąć, że Wnioskodawca legalnie wszedł w posiadanie przedmiotowych materiałów, nie przesądza to o jego uprawnieniu do ich wykorzystania przy wykonywaniu zgłoszonych prac geodezyjnych. Upoważnienie wykonawcy do wykorzystania materiałów z zasobu przy wykonywaniu prac geodezyjnych wynika bowiem wyłącznie z licencji, udzielonej przy udostępnianiu materiałów. Wskazuje ona, jakie materiały mogą być wykorzystane do wykonania prac geodezyjnych w ramach danego zgłoszenia. Wnioskodawca naruszył więc art. 40c ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629), zwanej dalej "Prawem geodezyjnym", wskutek czego podlega on karze na podstawie art. 48a ust. 1 tej ustawy stanowiącym, że kto wykorzystuje materiały zasobu bez wymaganej licencji, podlega karze pieniężnej w wysokości dziesięciokrotności opłaty za udostępnienie tych materiałów. Zgodnie z tabelą 16 lp. 1 załącznika do Prawa geodezyjnego wysokość opłaty za udostępnienie materiałów innych niż wymienione w tabelach 1-15 w postaci nieelektronicznej dla kart formatu A4 wynosi 3 zł. Do wykonania zgłoszonych prac geodezyjnych zostały wykorzystane bez licencji 4 kopie (format A4) szkiców z operatów technicznych. Jednocześnie zgodnie z tabelą 5 lp. 2 załącznika do Prawa geodezyjnego wysokość opłaty za udostępnienie wykazu współrzędnych i wysokości punktów szczegółowej osnowy geodezyjnej dla 1 punktu osnowy wynosi 7 zł. Do ustalenia opłaty za udostępnienie przedmiotowych materiałów organ je udostępniający (Starosta [...]) powinien zastosować współczynnik korygujący K 0,5. Opłata ta wynosiłaby zatem 9,5 zł [(4 x 3 zł + 1 x 7 zł) x 0,5]. Wysokość kary pieniężnej wynosi dziesięciokrotność tej opłaty (art. 48a ust. 1 Prawa geodezyjnego), stąd wynosi ona 95 zł. W skardze Wnioskodawca podniósł, że: 1. organ odwoławczy wskazując, że w ramach zbioru EGiB Skarżący otrzymał jedynie wypis z rejestru gruntów (bliżej nie określony) zaprzecza definicji zbioru danych EGiB; nie jest zatem prawdziwe stwierdzenie, że Skarżący nie występował o wydane mu materiały; 2. w licencji była wskazana jedynie ilość punktów osnowy geodezyjnej, natomiast nie uściślała ona ich numeracji; powszechną praktyką w starostwie było nieprzekraczanie ilości wykorzystanych punktów (z różnych powodów następowały zmiany wcześniej otrzymanych danych), stąd wiedzę o tym, które punkty udostępniono Skarżącemu, miał tylko on; niezasadne jest więc twierdzenie organu odwoławczego, że Skarżący otrzymał wydruk informacji o osnowie poziomej szczegółowej dla 3 punktów, gdyż nie wskazano, o jakie informacje chodzi; Skarżący nie naruszył więc warunków licencji, gdyż nie przekroczył określonej w licencji ilości punktów osnowy geodezyjnej, a brak klauzul na wydawanych materiałach był powszechną praktyką w starostwie; 3. wobec powyższego powodem wymierzenia kary może być zmowa i szykany Starosty [...] w porozumieniu z [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przy przychylności Głównego Geodety Kraju; są one wynikiem poinformowania Starosty [...] przez Skarżącego w 2015 r. o podejrzeniu nieprawidłowości w Starostwie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd podziela stanowisko organu w zakresie ustalonego stanu faktycznego i prawnego. W związku ze zreferowaniem sprawy ponowne jej przedstawienie byłoby zbędne. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podnieść, co następuje. 1. uprawnienia podmiotu dotyczące możliwości wykorzystywania udostępnionych mu materiałów zasobu określa licencja wydawana przez organ udostępniający te materiały (art. 40c Prawa geodezyjnego); wobec tego kluczową kwestią w sprawie nie jest okoliczność, czy Skarżący otrzymał materiały, za których wykorzystanie wymierzono mu karę pieniężną i czy materiały te były opatrzone stosownymi klauzulami, lecz to, czy otrzymał licencję na ich wykorzystanie do zgłoszonych prac geodezyjnych; zasadnie w tym kontekście wskazał organ, że nawet gdyby Skarżący otrzymał te dokumenty od pracowników urzędu, to i tak nie miał upoważnienia do ich wykorzystania w powyższym celu, gdyż licencja nie upoważniała go do tego; zbyt daleko idące były stwierdzenia, zawarte w uzasadnieniu skarżonego aktu, gdzie kategorycznie wskazywano, jakoby Skarżący określonych materiałów nie mógł uzyskać w starostwie; kluczowe jest jednak to, że nawet o ile je otrzymał (przy czym nie były one opatrzone stosownymi pieczęciami), nie był uprawniony do ich wykorzystania; w tej sytuacji uchybienie w treści uzasadnienia skarżonego aktu, gdzie wyrażono bezpodstawnie (gdyż nie miało to znaczenia dla meritum) określone oceny, nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy; 2. jak wynika z licencji, upoważnia ona Skarżącego do wykorzystania: a) zbioru danych bazy danych EGiB o identyfikatorze [...] w zakresie dotyczącym działek ew. nr [...] położonych w obrębie [...] w gminie [...]; w wyniku tego upoważnienia Skarżącemu udostępniono znajdujący się w aktach administracyjnych (k. 469-472) wypis z rejestru gruntów; b) wykazu współrzędnych i wysokości punktów szczegółowej osnowy geodezyjnej w zakresie identyfikatora materiału zasobu [...]; w aktach administracyjnych (k. 475-482) znajdują się udostępnione Skarżącemu wydruki informacji w zakresie tego identyfikatora dotyczące 3 punktów o nr [...]; c) kopii materiału zasobu innego niż wymienione w tabeli 1-15 [załącznika do Prawa geodezyjnego] w postaci nieelektronicznej w zakresie identyfikatora materiału zasobu [...]; w aktach administracyjnych (k. 474) znajduje się kopia mapy ewidencyjnej o takim identyfikatorze zasobu; 3. w aktach administracyjnych brak danych, aby uznać, że udostępnienie dokumentów w zakresie licencji obejmowało również inne niż udostępnione Skarżącemu materiały (w szczególności te, za których wykorzystanie Skarżącemu wymierzono zaskarżoną decyzją karę pieniężną); choć organ odwoławczy expressis verbis nie przytoczył oznaczeń tych materiałów (np. nie podał numerów punktów osnowy geodezyjnej), uczynił to organ pierwszej instancji; Skarżący ma rację, że w licencji była wskazana jedynie ilość punktów osnowy geodezyjnej, a nie uściślono ich numeracji; niemniej jednak z dokumentów zawartych w aktach administracyjnych nie wynika, aby Skarżący w wykonaniu licencji otrzymał inne niż wskazane wyżej dokumenty; argumentem przemawiającym za tożsamością zakresu licencji z wydanymi Skarżącemu materiałami jest również analiza dokonanego przez niego zgłoszenia prac geodezyjnych (k. 454 akt administracyjnych), w którym (pkt 14) wniesiono o wydanie: zbiór danych bazy danych EGiB - 1 ha, wykazu współrzędnych i wysokości punktów szczegółowej osnowy geodezyjnej - 3 punkty osnowy szczegółowej oraz kopii materiałów zasobu innego niż wymienione w tabelach 1-15 w postaci nieelektronicznej - mapy ewidencyjnej o skali 1:5000; co więcej, ilość wydanych na podstawie licencji dokumentów jednoznacznie potwierdza dokument obliczenia opłaty z [...] czerwca 2015 r. (k. 466 akt adm.); wobec uiszczenia opłaty z tytułu wydania określonej ilości kart dokumentów, Skarżący musiał mieć świadomość, że ewentualnie dodatkowo wydane materiały (jeżeli w istocie tak było), nie były przez niego opłacone, jak wymagają tego przepisy; 4. w związku z powyższym nie mogą mieć znaczenia dla oceny legalności rozstrzygnięcia wywody Skarżącego, jakoby powodem wymierzenia kary mogło być nieprzychylne nastawienie Starosty [...] w porozumieniu z [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego; trzeba wskazać, że Skarżący, będąc geodetą, pełni funkcję osoby zaufania publicznego; zasadą jest, że dla celów prac geodezyjnych mogą być wykorzystywane jedynie materiały z zasobów, za które została poniesiona stosowna opłata (co jest potwierdzone uzyskaną licencją); w takiej sytuacji o ile nawet w określonych urzędach istniałaby praktyka udostępniania danych, które nie są w stosowny sposób opłacone, nie uprawnia to geodety do ich wykorzystania; piastując funkcję zaufania publicznego geodeta musi dokładać najwyższej staranności, zachowując wymagania przy wykonywaniu prac; w tym kontekście nie może być podstawą do odstąpienia od zastosowania obligatoryjnej sankcji pieniężnej wyjaśnienie, że dane materiały, za które nie uiszczono należności, zostały faktycznie udostępnione przez pracowników danego urzędu; nawet o ile sankcja ta zostałaby wykorzystana w danym przypadku w sposób wybiórczy - wobec konfliktu, w jakim pozostaje Skarżący z danym urzędem - nie można uznać, że nie znajduje ona podstaw prawnych; z kolei kontrola prawidłowości wykonywania zadań przez administrację publiczną, gdy wykracza to poza ocenę sprawy indywidualnej, nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).