IV SA/Wa 312/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.),, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2007r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zmniejszenia indywidualnej ilości referencyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r., działając na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. z 2005r. Nr 244, poz. 2081, ze zm.) orzekł o zmniejszeniu przyznanej skarżącemu K. G. indywidualnej ilości referencyjnej dostaw (zw. IIR) o 9.827 kg. Jednocześnie stwierdzono w decyzji, że od roku kwotowego 2006/2007 skarżącemu przysługuje IIR dostaw w wysokości 42.767 kg. Od powyższej decyzji K. G. wniósł odwołanie, wnosząc o niezmniejszanie mu IIR dostaw. Podał, iż powodem niewykorzystania w roku kwotowym 2004/2005 przyznanej IIR była susza, która spowodowała wyschnięcie pastwisk i niedobór paszy z pól uprawnych. Mając na uwadze złożone przez stronę w odwołaniu wyjaśnienia, organ pismem z dnia 27 września 2006 r. wezwał K. G. do przedstawienia dokumentów potwierdzających wystąpienie suszy. W odpowiedzi skarżący nadesłał kopię zarządzenia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005r. w sprawie powołania komisji do spraw oszacowania zakresu i wysokości szkód, doznanych w wyniku klęski suszy w 2005r. w Gminie B. W dniu 6 listopada 2006r. organ ponownie wystąpił do strony o nadesłanie dokumentu wystawionego przez ww. Komisję potwierdzającego straty jakie wystąpiły w gospodarstwie skarżącego, na które to wezwanie K. G. nie odpowiedział. Prezes Agencji Rynku Rolnego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. , po rozpatrzeniu odwołania K. G., decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w B. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się na treść art. 32 ust.1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, zgodnie z którym w przypadku wprowadzenia przez producenta do obrotu w roku kwotowym mleka i przetworów mlecznych w ilości mniejszej niż 70 % przyznanej mu indywidualnej ilości referencyjnej właściwy miejscowo dyrektor oddziału terenowego Agencji zmniejsza, w drodze decyzji, indywidualną ilość referencyjną o jej niewykorzystaną część. Indywidualna ilość referencyjna - według definicji zawartej w art. 5 lit. j rozporządzenia Rady nr 1788/2003 z dnia 29 września 2003r. ustanawiającego opłatę w sektorze mleka i przetworów mlecznych" - jest to ilość referencyjna producenta na dzień 1 kwietnia każdego dwunastomiesięcznego okresu. Z informacji zawartych w rejestrze producentów prowadzonym przez organ pierwszej instancji wynika, iż skarżący z przyznanej na dzień 1 kwietnia 2004r. indywidualnej ilości referencyjnej dostaw w ilości 67.594 kg - w okresie od 1 kwietnia 2004r. do 31 marca 2005r. - wprowadził do obrotu 42.767 kg mleka po przeliczeniu na mleko o referencyjnej zawartości tłuszczu. Oznacza to, iż w roku kwotowym 2004/2005 skarżący wykorzystał indywidualną ilość referencyjną w wysokości 63 %. Ponadto w dniu 12 lipca 2005r. skarżący zbył prawo do NR dostaw w wysokości 15.000 kg. Jednocześnie zdaniem organu, skarżący nie wykazał okoliczności uzasadniających odstąpienie od podjęcia decyzji w sprawie zmniejszenie IIR, albowiem zmniejszenie NR nie następuje w sytuacjach, które określa przepis art. 15 ust. 3 powołanego rozporządzenia Rady, a mianowicie w przypadkach tzw. siły wyższej (wyliczone przykładowo w art. 40 rozporządzenia Rady nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników). Przypadkami siły wyższej mogą być: śmierć rolnika, długookresowa niezdolność rolnika do pracy, poważna klęska żywiołowa w znacznym stopniu dotykająca grunty rolne gospodarstwa, zniszczenie budynków inwentarskich gospodarstwa w drodze wypadku, epidemia dotykająca część lub cały żywy inwentarz gospodarza. Siłą wyższą jest więc zdarzenie zewnętrzne, niemożliwe do przewidzenia i niemożliwe do zapobieżenia. Wystąpienie siły wyższej powinno być stwierdzone przez uprawniony organ i szczegółowo udokumentowane. Pomimo wezwania strona nie przedstawiła stosownego dokumentu potwierdzającego straty jakie wystąpiły w gospodarstwie skarżącego w wyniku wystąpienia suszy. Pismem z dnia 9 stycznia 2007r. K. G. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję. Ponownie wyjaśnił, iż niewykorzystanie indywidualnej ilości referencyjnej spowodowane było suszą, a ponadto uległ wypadkowi przy pracy, na dowód czego załączył zaświadczenia lekarskie. Podniósł, że ciężka sytuacja zmusiła go do zbycia części prawa w wysokości 15.000 kg, ale przecież tę kwotę na rynek wprowadził inny producent. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Rynku Rolnego wniósł o oddalenie skargi. Organ podtrzymał stanowisko odnośnie niewykazania przez stronę poniesionych strat w związku z suszą, a nadto stwierdził, że przedstawione przez skarżącego zaświadczenia lekarskie nie świadczy o długotrwałej niezdoloności do pracy, gdyż wydaje się je na innym dokumencie. Jednocześnie organ podkreślił, iż indywidualna ilość referencyjna - według definicji zawartej w art. 5 lit. j rozporządzenia Rady nr 1788/2003 z dnia 29 września 2003r. ustanawiającego opłatę w sektorze mleka i przetworów mlecznych" - jest to ilość referencyjna producenta na dzień 1 kwietnia każdego dwunastomiesięcznego okresu. Ta kwota zdaniem organu powinna być uwzględniana przy ocenie wysokości wykorzystanej w roku kwotowym ilości referencyjnej. Bez znaczenia są zatem transfery prawa dokonywane przez producenta w roku kwotowym. W dniu 14 kwietnia 2007r. wpłynęło do Sądu pismo skarżącego, w którym podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko odnośnie przyczyn niewykorzystania NR. Wyjaśnił dodatkowo, że wypadkowi przy pracy uległ w dniu 11 lipca 2005r. podczas przygotowywania maszyn do żniw, doznał wówczas urazu lewej ręki. Leczenie trwało od 11 lipca 2005r. do 26 sierpnia 2005r., ale sam powrót do zdrowia trwał dłużej. Ponieważ skarżący jest kawalerem nie miał go kto w tym okresie zastąpić w gospodarstwie. Skarżący ponownie załączył zaświadczenia lekarskie podpisane przez lekarza chirurga. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oceniając zaskarżoną decyzję w oparciu o powyższe kryteria stwierdzić należy, iż zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Prezesa Agencji Rynku Rolnego, jak i utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w B. naruszają prawo. Podstawę materialnoprawną decyzji dotyczącej zmniejszenia indywidualnej ilości referencyjnej dostaw stanowił art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o organizacji rynku rolnego i przetworów mlecznych (obecnie tekst jednolity: Dz.U. z 2005r., nr 244, poz. 2081), zgodnie z którym w przypadku wprowadzenia przez producenta do obrotu w roku kwotowym mleka lub przetworów mlecznych w ilości mniejszej niż 70 % przyznanej mu indywidualnej ilości referencyjnej właściwy miejscowo dyrektor oddziału terenowego Agencji zmniejsza, w drodze decyzji, indywidualną ilość referencyjną o jej niewykorzystaną część. Jednocześnie stosownie do art. 15 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1788/2003 z dnia 29 września 2003r. ustanawiającego opłatę wyrównawczą w sektorze mleka i przetworów mlecznych - zmniejszenie indywidualnej ilości referencyjnej ojej niewykorzystaną część nie znajduje zastosowania w przypadkach siły wyższej i w należycie uzasadnionych, uznanych przez właściwy organ, przypadkach tymczasowo wpływających na zdolność produkcyjną danych producentów. Przykładowe przypadki siły wyższej wskazane zostały w art. 40 powołanego Rozporządzenia Rady (WE) nr 1788/2003, a zaliczono do nich: śmierć rolnika, długookresowa niezdolność do pracy, poważna klęska żywiołowa w znacznym stopniu dotykająca grunty rolne gospodarstwa, zniszczenie budynków inwentarskich gospodarstwa w drodze wypadku, epidemia dotykająca część lub cały żywy inwentarz gospodarza. Przypadek siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności wraz z odpowiednią dokumentacją wymaganą przez organ - według normy art. 40 ust. 3 wyżej powołanego rozporządzenia - winien zostać zgłaszany przez danego rolnika na piśmie. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy organ odwoławczy - w związku z powoływaniem się przez K. G. na okoliczność wystąpienia suszy, która - w jego ocenie - wpłynęła na niewykorzystanie w roku kwotowym 2004/2005 indywidualnej ilości referencyjnej przyznanej decyzją z dnia [...] lutego 2004r. - wezwał skarżącego do nadesłania dowodów potwierdzających podnoszone okoliczności. Skarżący nadesłał kopię zarządzenia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005r. w sprawie powołania komisji do spraw oszacowania zakresu i wysokości szkód , doznanych w wyniku klęski suszy w 2005r. w Gminie B., nie nadesłał jednak dokumentu zawierającego ustalenia powołanej Komisji. W ocenie Prezesa Agencji Rynku Rolnego skarżący nie wykazał więc zaistnienia przesłanki mogącej mieć wpływ na treść podejmowanych decyzji. Zdaniem Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę takie stanowisko organu nie zasługuje na aprobatę. Należy bowiem zauważyć, iż organ rozstrzygający o zmniejszeniu indywidualnej kwoty referencyjnej jest obowiązany do przestrzegania i stosowania przepisów postępowania administracyjnego, w tym nakładających na organ obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i ustalenia stanu faktycznego. Oznacza to, że na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w tym też przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego, przy zastosowaniu środków dowodowych przewidzianych kodeksem postępowania administracyjnego. Dlatego też powołanie się przez skarżącego na zaistnienie siły wyższej w postaci suszy i złożenie przez niego zarządzenia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005r. w sprawie powołania komisji do spraw oszacowania zakresu i wysokości szkód , doznanych w wyniku klęski suszy w 2005r. w Gminie B., obligowało organ orzekający do wyjaśnienia tej okoliczności. I nawet w sytuacji nienadesłania przez stronę żądanego dokumentu zawierającego ustalenia powołanej Komisji, organ w oparciu o art. 7 oraz 77 §1 k.p.a. - winien wyjaśnić, czy faktycznie jest to okoliczność mająca znaczenie w konkretnej sprawie, poprzez zwrócenie się do Dyrektora Wydziału Środowiska i Rolnictwa - któremu powierzono wykonanie zarządzenia Wojewody z dnia [...] lipca 2005r. - o udzielnie informacji czy gospodarstwo rolne skarżącego doznało szkód i w jakiej wysokości w związku z klęską suszy w 2005r. w Gminie B. Jednocześnie mimo, iż w rozpatrywanej sprawie, skarżący dopiero w skardze wniesionej do Sądu powołał się na okoliczność długotrwałej niezdolności do pracy spowodowanej wypadkiem przy pracy, załączając zaświadczenia lekarskie wystawione przez lekarza chirurga Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w B., to w ocenie Sądu, okoliczność długotrwałej choroby skarżącego wymaga rozważenia przez organ odwoławczy w aspekcie art. 40 rozporządzenia Rady Nr 1782/2003r z dnia 29 września 2003r. i dokonania oceny, czy nie zachodzi w tej konkretnej sprawie przypadek długookresowej niezdolności do pracy rolnika, stanowiący w świetle art. 15 ust. 3 cyt. wyżej Rozporządzenia Rady Nr 1788/2003 z dnia 29 września 2003r. podstawę do odstąpienia od zmniejszenia przyznanej na rok 2004/2005 skarżącej indywidualnej ilości referencyjnej. Niezależnie od powyższego zdaniem Sądu należy także zwrócić uwagę na kwestię zbycia przez skarżącego K. G. prawa do NR dostaw w wysokości 15.000 kg, albowiem w ocenie składu orzekającego, zarówno oddanie w używanie indywidualnej ilości referencyjnej przez producenta na rzecz innego producenta, jak i zbycie jej części powoduje obniżenie podstawy, która powinna być przyjęta do obliczania stopnia wykorzystania indywidualnej ilości referencyjnej przez konkretnego producenta w danym roku kwotowym. W ustawie z dnia 20.04.2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych - polski ustawodawca realizując postanowienia rozporządzenia Rady (WE) nr 1788/2003 z dnia 29.09.2003 r. ustanawiającego opłatę w sektorze mleka i przetworów mlecznych, przewidującego możliwość zezwolenia przez Państwo Członkowskie producentom rolnym na dokonywanie transferów indywidualnych ilości referencyjnych tak o charakterze stałym, jak i tymczasowym - wprowadził art. 22 ust. 1 przewidujący możliwość zbycia indywidualnej ilości referencyjnej oraz art. 22a ust. przewidujący możliwość oddania jej w używanie. Transfery owe mogą dotyczyć zarówno części owej indywidualnej ilości referencyjnej, jak i w określonych sytuacjach jej całości. Transfery te stanowią zdecentralizowaną formę przepływu tych ilości w przeciwieństwie do regulacji zawartych tak w art. 15 rozporządzenia Rady (WE) nr 1788/2003 z dnia 29.09.2003 r., jak i art. 32 ustawy z dnia 20.04.2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych. Procedura scentralizowana polega bowiem na przekazywaniu tego prawa od producentów nieaktywnych do krajowej rezerwy indywidualnych ilości referencyjnych, a następnie do producentów aktywnych lub nowych. Zgodnie z treścią art.22 ust. 1 , prawo do indywidualnej ilości referencyjnej lub jej części może być zbywane wyłącznie producentowi w drodze umowy zawartej w formie pisemnej, która dla swojej skuteczności (do dnia 1 kwietnia 2005 r. "ważności") wymaga zatwierdzenia w drodze decyzji, przez właściwego miejscowo dla zbywcy dyrektora oddziału terenowego Agencji. Zawarcie umowy zbycia tego prawa lub jego części, zatwierdzonej decyzją właściwego dyrektora oddziału regionalnego Agencji Rynku Rolnego powoduje więc jego definitywne przeniesienie na nabywcę, a przysługująca mu indywidualna ilość referencyjna ulega odpowiedniemu zmniejszeniu. Jak wynika z akt sprawy, skarżący K. G. umowę zbycia 15.000 kg indywidualnej ilości referencyjnej zawarł z M. T. w dniu 12 lipca 2005 r. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji w B., powołując się na art. 23 ust. 2 ustawy, jak również na zgłoszenie przeniesienia prawa indywidualnej ilości referencyjnej dla dostawcy hurtowego, stwierdził, iż po dokonaniu rejestracji umowy sprzedaży, indywidualna ilość referencyjna dla zbywcy K. G. wynosi 52.594 kg referencyjnej zawartości tłuszczu 40,000 g/kg. Należy zatem uznać, iż skarżący dokonując zbycia części indywidualnej ilości referencyjnej spełnił wszelkie wymogi formalne przewidziane w art. 22 ustawy i co za tym idzie błędne jest stanowisko organu drugiej instancji, iż umowa zbycia nie może wywierać skutków prawnych. Konsekwencją przytoczonych rozważań jest uznanie, iż art. 32 ust. 1 przewidujący zmniejszenie może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy producent nie wprowadził do obrotu co najmniej 70% indywidualnej ilości referencyjnej, która mu jeszcze pozostała w dyspozycji po dokonaniu zbycia części indywidualnej ilości referencyjnej przyznanej w danym okresie kwotowym. W decyzji zatwierdzającej umowę zbycia organ przecież wyraźnie określa indywidualną ilość referencyjną zarówno zbywcy jak i nabywcy. Oznacza to, że od tej chwili nabywca może wprowadzić do obrotu określoną w tej decyzji indywidualną ilość referencyjną, podobnie jak nabywca (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2006 r., sygn. akt II OSK 868/06 oraz w wyroku z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1006/06 ). Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Aby zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich zarzutów stawianych przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono. Tym samym stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonych decyzji nie spełnia wymogów stawianych przez normę zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którą uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.