IV SA/Wa 313/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), asesor WSA Anna Szymańska, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2005 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o wszczęcie postępowania wyjaśniającego w sprawie przeniesienia własności udziałów w działce 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz J. M. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. M. wnioskiem z dnia [...] września 2004r. wystąpił o wszczęcie postępowania wyjaśniającego w sprawie przeniesienia własności udziałów. Wniósł o "wyjaśnienie niezgodnego z prawem przyzwolenia przez Starostwo Powiatowe w P. przeniesienia udziałów w części 1/2, w działce numer ewidencyjny [...] wieś P. gmina P." wraz z pytaniem "dlaczego Starostwo nie poinformowało go o możliwości przeniesienia własności". W uzasadnieniu podał, iż działka ewidencyjna nr [...] była jego współwłasnością i dwojga członków rodziny. Zgodnie z treścią otrzymanego zaświadczenia z dnia [...] lipca 2004r., działaniem przestępnym jak i zaniechaniem stosownej pieczy nad dokumentami, dokonano przeniesienia własności udziałów w części ułamkowej wynoszącej - nieruchomości. Za niezgodne z prawem uważa zaniechanie działania, a zarazem przyzwolenie na zakup udziałów w nieruchomości zaewidencjonowanej jako rolna, bez zgody i wiedzy współwłaściciela, bez zniesienia współwłasności. Starosta P. postanowieniem z dnia [...] października 2004r., na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; zwanej dalej: Kpa), zwrócił J. M. wniosek z dnia [...] września 2004r. o wszczęcie postępowania wyjaśniającego w sprawie przeniesienia własności udziałów w działce nr [...] położonej we wsi P. gmina P. W uzasadnieniu podał, iż dla działki nr [...] urządzona jest księga wieczysta KW nr [...], w której w dziale II widnieje wpis, że współwłaścicielami działki po połowie są G. B. i J. M. Zapisy w ewidencji gruntów są odzwierciedleniem wpisów z księgi wieczystej. W zażaleniu na powyższe postanowienie J. M. wniósł o modyfikację wcześniejszego zaświadczenia wydanego w sprawie, z którego wynika, iż "Starostwo kierując się wiarygodnym uzasadnieniem, dla potrzeb sprawy o zasiedzenie wydaje dokumenty dotyczące jego współwłasności..." i wydanie zaświadczenia, iż Starostwo Powiatowe w P. bezprawnie wydało dokumenty dotyczące jego współwłasności oznakowanej w ewidencji gruntów nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] lutego 2005r., na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r., nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kpa utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazało, iż zakres obowiązywania ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego określa przepis art. 1, stosownie do którego Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: 1. przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych; 2. przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwienia spraw określonych w pkt. 1; 3. w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt. 2; 4. w sprawach wydawania zaświadczeń. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego kluczowym dla właściwości rzeczowej organów administracji publicznej i zakresu obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego jest fakt aby chodziło o "sprawę indywidualną" z zakresu administracji publicznej. W piśmiennictwie przez sprawę administracyjną rozumie się "wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, ze względu na które zainteresowana osoba żąda wydania decyzji administracyjnej albo ze względu na które właściwy organ administracji publicznej może lub powinien taką decyzję wydać. Zgodnie z art. 19 Kpa organy administracji publicznej są zobowiązane do przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej. Jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ do którego podanie wniesiono zwraca je wnoszącemu zgodnie z art. 66 § 3 Kpa. Z wniosku J. M. z dnia [...] września 2004r. wynika, iż chodzi o sprawę stricte cywilną, która nie należy do właściwości rzeczowej organów administracji publicznej, lecz może zostać wyłącznie rozstrzygnięta w postępowaniu przed sądem cywilnym. Słusznie zatem Starosta P. zwrócił wnioskodawcy podanie informując, iż w sprawie właściwy jest sąd cywilny. Prawidłowo też wskazał, iż prowadzi on jedynie ewidencję gruntów, która opiera się na konkretnych dowodach (dokumentach) stwierdzających prawo własności określonego podmiotu do konkretnej nieruchomości (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonywanych w formie aktów notarialnych, zawartych na piśmie umów i ugód w postępowaniach sądowych, administracyjnych oraz innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności). W rejestrze ewidencji gruntów znajdują się zapisy odzwierciedlające stan prawny nieruchomości wynikający z tytułu własności, przy czym mają one wyłącznie charakter deklaratoryjny (potwierdzający już istniejące prawo), a nie konstytutywny (tworzący nowy stan prawny). Ostatecznie organ stwierdził, iż skoro dla objętej wnioskiem działki nr [...] położonej we wsi P. gm. P. urządzona jest księga wieczysta KW Nr [...], w której dziale II jako współwłaścicieli wpisano G. B. i J. M. w 1/2 części każde z nich, to w ewidencji gruntów mógł się znaleźć wyłącznie taki zapis, a zmian w księdze wieczystej można dokonać wyłącznie w postępowaniu sądowym. W stosunku do wyrażonej w zażaleniu prośby "...o wydanie zaświadczenia, iż Starostwo Powiatowe w P. bezprawnie wydało dokumenty dotyczące współwłasności oznakowanej w ewidencji nr [...]" Kolegium wyjaśniło, iż stosownie do przepisu art. 218 § 1 w związku z art. 217 § 2 pkt 2 Kpa, organ administracji publicznej jest zobowiązany wydać zaświadczenie na wniosek osoby ubiegającej się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Tak więc organem właściwym do wydania zaświadczenia określonej treści jest Starosta P. W skardze na powyższe postanowienie J. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymywanego nim w mocy postanowienia Starosty P. z dnia [...] października 2004r., jako wydanych z naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, iż oczekuje zaświadczenia o określonej treści, z odniesieniem merytorycznym do konkretnych faktów, wyjaśnieniem toku rozumowania. Wyjaśnił, iż w roku 2003 po bezskutecznych rozmowach z Panią B. zgodnie z wcześniej otrzymaną informacją ze starostwa, skierował sprawę na drogę postępowania sądowego, oczekując rozstrzygnięcia na zasadach Kodeksu cywilnego. W trakcie prowadzonego postępowania sądowego G. B. okazała akt notarialny zakupu udziałów nieruchomości o nr ew. [...]. Sąd wobec takiej zmiany sytuacji prawnej powództwo oddalił. Następnie odniósł się do otrzymanego zaświadczenia z dnia [...] lipca 2004r., w którym "Starostwo potwierdziło wiarygodną potrzebę wydania dokumentów Sądowi Rejonowemu dla G. B. w sprawie o zasiedzenie". Zwrócił również uwagę na fakt, iż wypis z rejestru gruntów wydany dla Pani B. w dniu [...] czerwca 2003r. zawiera klauzulę o przeznaczeniu dokumentu do dokonywania wpisów w księdze wieczystej. Podniósł, iż do dnia dzisiejszego nieruchomość o nr ew. [...] zaewidencjonowana jest jako rolna, dlatego jego prawa jako współwłaściciela są zastrzeżone przez ustawę. Powołał się tutaj na prawo pierwokupu - art. 596 Kc i art. 599 §2 Kc. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo wyjaśniło, iż przedmiotem postępowania nie było ani ustalenie stanu prawnego działki nr [...], ani sprawa zasiedzenia, ani sprawa zastosowania czy niezastosowania prawa pierwokupu, ani też sprawa prawidłowego czy nieprawidłowego zapisu w ewidencji gruntów, a jedynie zasadność zwrotu podania skarżącemu przez Starostę P. w trybie art. 66 § 3 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę, jednakże nie z powodów w niej podniesionych. Stosownie do art. 61 § 1 postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony [...]. Żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, zatem należy je oceniać na podstawie treści pisma przez nią wniesionego. Organ ma przy tym na podstawie art. 9 Kpa obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielać jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wyjaśnienia i wskazówki powinny dotyczyć w szczególności dopuszczalności pisma. Bezczynność organu w tym względzie stanowi naruszenie prawa. Jeżeli więc charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony, pamiętając że sprecyzowanie żądania należy wyłącznie do wnioskodawcy. W przypadku zaistnienia takiej sytuacji organ winien - na podstawie art. 64 Kpa - wezwać wnoszącego podanie do sprecyzowania, jednoznacznego, przedstawienia treści żądania. Z przedstawionego stanu sprawy wynika, iż skarżący początkowo, to jest w żądaniu z dnia [...] września 2004r., wniósł o wszczęcie postępowania wyjaśniającego w sprawie przeniesienia własności udziałów i przyzwolenia przez Starostwo na niezgodne z prawem przeniesienie udziałów. W tej sytuacji organ pierwszej instancji postanowił zwrócić skarżącemu ów wniosek, uznając iż jest to żądanie z zakresu prawa cywilnego i z takim żądaniem winien zwrócić się do sądu powszechnego. Z kolei, w zażaleniu z dnia [...] listopada 2004r. skarżący wniósł o modyfikację wcześniejszego zaświadczenia wydanego w sprawie (prawdopodobnie skarżącemu chodziło o zaświadczenie wydane przez Starostę P. w dniu [...] lipca 2004r., jako że załączył je do zażalenia). Wobec takiej treści zażalenia (żądania) organ odwoławczy obowiązany był do wyjaśnienia rzeczywistej woli skarżącego, stosując przepis art. 64 § 2 Kpa. Dopiero po uzyskaniu od skarżącego odpowiedzi na wezwanie, precyzującej żądanie, mógł przystąpić do jego wstępnej oceny, która w rezultacie mogła doprowadzić do załatwienia sprawy w trybie administracyjnym. Przedstawione działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego świadczy o naruszeniu zasady dwuinstancyjności, unormowanej w art. 15 Kpa, zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją, czy postanowieniem organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia środka zaskarżenia, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno uwzględnić podniesienie wyżej okoliczności, w pełni stosując się do warunkujących prawidłowość postępowania administracyjnego przepisów i zasad. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylono zaskarżone postanowienie, jako naruszające przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.