IV SA/Wa 313/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. K. i J. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. K. i J. K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1985 r., nr [...], o ustaleniu odszkodowania na rzecz R. B. w wysokości 766 304 zł za nieruchomość położoną we wsi [...], oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] o pow. 3342 m2, zapisaną w KW nr [...], stanowiącą własność R. B., przejętą na własność Państwa na mocy zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1983 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego we wsi [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zarządzeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 1983 r. Naczelnik Gminy w [...] ustalił granice terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na ce budownictwa mieszkaniowego we wsi [...]. Zarządzenie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej w [...] z 1984 r. nr [...], poz. [...]. W pkt 1 zarządzenia pod poz. 5 zostały wymienione nieruchomości stanowiące własność R. B., oznaczone jako działki o nr [...] i [...] o łącznej pow. 0,3342 ha, zapisane w KW [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 1985 r., znak [...] Naczelnik Gminy [...] orzekł o przyznaniu odszkodowania na rzecz R. B. w wysokości 766 304 zł za nieruchomość położoną we wsi [...], oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] o pow. 3342 m2, zapisaną w KW nr [...], stanowiącą własność R. B., przejętą na własność Państwa na mocy zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1983 r. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. M. K. oraz J. K., wystąpiły do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...][...] stycznia 1985 r.. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1985 r" znak [...]. Odwołanie wniosły M. K. oraz J. K., podnosząc iż brak w przedmiotowej sprawie rozprawy o jakiej mowa w art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. stanowi rażące naruszenie prawa. Minister rozpatrując sprawę na skutek wniesionego odwołania, wskazał, iż w przedmiotowym postępowaniu ocenie podlegała decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1985 r. przyznająca odszkodowanie z tytułu przejęcia nieruchomości położonych we wsi [...] oznaczone jako działki [...] i [...] o łącznej pow. 3342 m2. Podstawę prawną wydania tej decyzji był art. 8 ust. 3, art. 9 i art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi ( Dz. U. z 1969 r., nr 27, poz. 216 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi ( Dz. U. nr 20, poz. 117) . Zgodnie z art. 9 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości. Art. 10 ust. 2 ww. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. stanowił, że po objęciu gruntów w faktyczne władanie właściwy organ wydawał decyzję, która powinna była w szczególności zawierać ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy, ustalenie odszkodowania i terminu jego zapłaty oraz wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., ani przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r., Nr 20 poz. 117) wskazywało, że odszkodowanie ustalał właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. A ówcześnie obowiązujące przepisy o wywłaszczeniu nieruchomości i ustalaniu z tego tytułu odszkodowania regulowały przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974, Nr 10, poz. 64). Na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.1958 r. odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Cena za grunty o jakich mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 lipca 1972 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1974 r. nr 7, poz. 54). Z powyższych przepisów wynikało, że właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości. Z kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1985 r. wynika, że odszkodowanie za przedmiotowe działki zostało przyznane w oparciu o ww. zarządzenie nr [...] Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1983 r., zgodnie z którym stawka za grunty wynosiła 220 zł za 1 m2. Zatem odszkodowanie za grunt o pow. 3342 m2 wynosiło 735 240 zł, i w takiej wysokości zostało przyznane. Z decyzji Naczelnika Gminy [...] wynika, że przyznane zostało również odszkodowanie za składniki roślinne w kwocie 31 064 zł na podstawie opinii sporządzonych przez biegłych rzeczoznawców z listy Wojewody [...]. Minister podkreślił, że opinii biegłych nie udało się odnaleźć, stąd też nie można dokonać oceny w jaki sposób biegli dokonali wyliczenia odszkodowania za składniki roślinne, stwierdzając przy tym, że skoro odszkodowanie zostało ustalone przez biegłych, będących osobami uprawnionymi do sporządzania takich opinii, to brak jest podstaw do uznania, że przyznane odszkodowanie za składniki roślinne zostało ustalone nieprawidłowo. Minister podkreślił także, że wbrew twierdzeniom skarżących przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy. Nie zostało to wprost wyrażone w przepisach ustawy z dnia 31 stycznia1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Jak wskazano powyżej obowiązujące ówcześnie przepisy nie precyzowały jednoznacznie trybu w jakim miało nastąpić naliczenie odszkodowania. Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. stanowiły, że do ustalenia i wypłaty odszkodowania zastosowanie miały przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości. Wówczas kwestie związane z wywłaszczeniem regulowały przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974, Nr 10, poz. 64) Zasady ustalania odszkodowania w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretne przepisy ustawy miały zastosowanie z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Natomiast wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności. Minister podkreślił, iż problem obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu rozpatrywany był w orzecznictwie w ustawie z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1972r. nr 27, poz. 192), która zawierała podobne rozwiązania prawne, co badana w przedmiotowej sprawie ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym brak jest podstaw do uznania, że na gruncie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu konieczne było przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej, skoro kwestia zastosowania art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. mogła budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1534/13). Podkreślono, że w niniejszej sprawie odszkodowanie za grunt zostało ustalone na postawie sztywnej stawki ustalonej przez Naczelnika Gminy [...]. Minister stwierdził, że skoro w zakresie procedury nie znajdowały zastosowania przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. oraz ustawy z dnia 12 marca 1958 r., to należało stosować przepisy Kpa. A to oznacza, iż brak rozprawy odszkodowawczej oraz przeprowadzenia dowodu w postaci opinii biegłego rzeczoznawcy nie może stanowić rażącego naruszenia prawa. Minister podkreślił, iż stanowisko o braku obowiązku przeprowadzenia rozprawy znajduje również oparcie w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Minister stwierdził, iż świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie można uznać aby decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1985 r., [...], ustalająca odszkodowanie na rzecz R. B. była dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, aby zaskarżona decyzja naruszała pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie M. K. i J. K., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) błędną wykładnię przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez brak wnikliwej oceny okoliczności sprawy w aspekcie istnienia przesłanek określonych w ww. przepisie prawa, w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z zm.); - art. 8 ust. 1 i art. 9 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na terenach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27 poz. 216 ze zm.).; 2. art. 8, art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie aktualnych sądowoadministracyjnych linii orzeczniczych i nieustalenie sposobu wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie uchylenie decyzji organów obu instancji i stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dni [...] stycznia 1985 r. nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Po myśli art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Kontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. została wydana w postępowaniu nieważnościowym, którego przedmiotem była decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1985 r. o ustaleniu odszkodowania na rzecz R. B. (poprzedniczki prawnej skarżących) za przejętą nieruchomość na własność Państwa pod tereny budowlane położone we wsi [...]. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w odróżnieniu od zwykłego postępowania może i musi mieć miejsce jedynie w razie ustalenia, że decyzja jest dotknięta konkretną wadą kwalifikowaną, określoną w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, podważającą zasadę trwałości decyzji administracyjnych, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a. Ustalenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa z oczywistych względów ma charakter ocenny, wymaga ustalenia, czy powołane przez stronę naruszenie prawa było "rażące" (oczywiste, jednoznaczne, widoczne "na pierwszy rzut oka"). Nie chodzi tu więc o błędy w wykładni prawa, ale o jasne, niedwuznaczne naruszenie prawa. Naruszony przepis nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych (por. np. wyrok NSA z 19 kwietnia 2012r., II GSK 190/12). Jeżeli więc przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia lub sąd rozpoznający sprawę (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 1995r., sygn. akt II SA 1642/94, LEX nr 24547 oraz z 18 czerwca 1997r., sygn. akt III SA 422/96, LEX nr 34457). W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, że badana trybie nadzoru decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1985 r. nie jest dotknięta żadną kwalifikowaną wadą wymienioną w § 1 art. 156 k.p.a., skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Podstawę materialnoprawną dotyczącą ustalenia odszkodowania stanowiły przepisy dotyczące przejęcia na własność Państwa gruntów z przeznaczeniem na tereny budowlane na obszarach wsi, a mianowicie przepisy art. 9 i art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (j.t. z 1969 r. Dz. U. nr 27, poz. 216, ze zm.; zwana dalej ustawą). Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości (ust. 2). Z kolei art. 10 ust. 2 stanowił, że po objęciu gruntów w faktyczne władanie właściwy organ wydawał decyzję, która powinna była w szczególności zawierać: 1) ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy, 2) ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, 3) wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Z powołanego w podstawie prawnej ww. decyzji z 1985 roku § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi wynikało, że wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy z 1961 r. oraz sposób wypłaty ustala organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Słusznie stwierdził organ, że przepisy ustawy z 1961 r., jak i ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. Ówcześnie obowiązujące przepisy o wywłaszczeniu nieruchomości i ustalaniu z tego tytułu odszkodowania regulowały przepisy ustawy z 1958 roku. Zauważyć należy, iż art. 9 ust. 1 ustawy wprawdzie odsyłał w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania do zasad określonych w przepisach ustawy z 1958 r., ale - co istotne – nakazywał też uwzględnienie postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Oznaczało to zatem nakaz uwzględnienia odmienności jakie charakteryzowały obie ustawy. Zasadniczą różnicą zaś było, że ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi dotyczyła nieruchomości przejmowanych na własność Skarbu Państwa z mocy prawa, a więc bez stosowania postępowania wywłaszczeniowego (art. 8 ust. 3 ustawy), w odróżnieniu od ustawy z 1958 r. regulującej zasady i tryb wywłaszczania nieruchomości. Jak słusznie stwierdził organ, odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy do ustawy z 1958 r. nie wskazywało jednoznacznie w jakim zakresie przepisy ustawy z 1958 r. miały zastosowanie do ustalania i wypłaty odszkodowania należnego na podstawie ustawy z 1961 r. Zaznaczyć natomiast należy, że ustawa z 1958 r. zawierała dwa odrębne rozdziały dotyczące problematyki odszkodowań, mianowicie rozdział 2 zatytułowany "Odszkodowanie" (art. 7 – art. 13) i rozdział 3 zatytułowany "Postępowanie wywłaszczeniowe" (art. 14 – art. 29). Rację ma organ, że rozdział III ustawy z 1958 r. dotyczył nie tylko procedury ustalenia i wypłaty odszkodowania, ale przede wszystkim samej zasadności wywłaszczenia. Stąd też rozdział ten nosił tytuł "Postępowanie wywłaszczeniowe". Natomiast kwestie wysokości odszkodowania uregulowane były w rozdziale II, zatytułowanym "Odszkodowania". Tymczasem na gruncie ustawy z 1961 r. sama kwestia wywłaszczenia była rozstrzygana w odrębnym akcie prawnym (uchwale prezydium powiatowej rady narodowej). Obowiązek wyznaczenia rozprawy na gruncie ustawy z 1958 r. uzasadniony był m. in. tym, że chodziło o podjęcie decyzji o odjęciu własności, czyli najdalej idącej ingerencji w prawa majątkowe obywateli. Ten cel rozprawy był nieaktualny na gruncie ustawy z 1961 r. (por. np. nieprawomocne wyroki WSA w Warszawie: z dnia 21 listopada 2016 r., IV SA/Wa 1740/16; z dnia 24 marca 2017 r., IV SA/Wa 2990/16, z dnia 12 maja 2017 r., IV SA/Wa 803/17; z dnia 13 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 675/17; z dnia 1 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 953/17, z dnia 22 września 2017 r., IV SA/Wa 1089/17 – CBOSA). Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami ogólnego postępowania administracyjnego, zasadą było rozpoznawanie spraw administracyjnych w tzw. trybie gabinetowym, tj. bez przeprowadzania rozprawy (art. 89 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w 1984 r.). Obowiązek wyznaczenia rozprawy, jako wyjątek od zasady, musiał zatem mieć wyraźną podstawę ustawową. Ustawa z 1961 r. podstawy takiej nie zawierała. Nie jest bowiem kwestią oczywistą, że odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na terenach wsi, przy ustalaniu odszkodowania, jednoznacznie nakładało obowiązek stosowania w całości procedury wywłaszczenia nieruchomości, określonych w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, w tym art. 22 tej ustawy. Dopuszczalna jest bowiem wykładania, że tryb wywłaszczenia oznacza sekwencje czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do wywłaszczenia nieruchomości i przyznania za nią odszkodowania. Natomiast pojęcie zasady ustalania i wypłaty odszkodowania odnosi się do zasad, określonych w rozdziale II ustawy z 1958 r., a zatem w szczególności do sposobu określania stawek za przejmowane poszczególne nieruchomości i ich podwyższania. Zatem można w żaden sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że z przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi wynikał obowiązek ustalenia odszkodowania za niezabudowaną działkę po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej i uzyskaniu opinii biegłego, stosownie do art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, znajdującego się w rozdziale III tej ustawy. Jak już wspomniano wyżej, aby mówić o rażącym naruszeniu jakiegoś przepisu prawa, nie może zachodzić wątpliwości, że przepis ten znajdzie zastosowanie. Zatem powoływanie się na rażące naruszenie art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. czy wyżej wskazanych przepisów ustawy z 1958 r. dotyczących rozprawy i opinii biegłych jako bezwzględnie wymaganych stosowania w sprawie odszkodowania przyznawanego na gruncie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi z 1961 r., nie mogło prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji z 1984 r. o ustaleniu odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy i opinii biegłych, w sytuacji istnienia wątpliwości interpretacyjnych, czy miały one zastosowanie w sprawie. Wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią danego przepisu, nie mogą bowiem stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2217/17, który zapadł w podobnej sprawie, w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86). Przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł postać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Dalej NSA wskazało, iż stosowanie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (art. 9 ust. 1) i ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (art. 21 i n.) wywołało rozbieżności zarówno w orzecznictwie administracyjnym, jak i sądowym. W konsekwencji naruszenie wskazanych przepisów nie może mieć charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ nie może być ono uznane za oczywiste. Wskazane przepisy nie mogły być zatem stosowane w bezpośrednim rozumieniu, ponieważ ich zastosowanie w każdym przypadku ustalania odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Państwa w trybie ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, wymagało uprzedniego przeprowadzenia ich wykładni. Na podstawie art. 8 ust. 1 zawartym w rozdz. 2 ustawy z dnia 12.03.1958 r. odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Cena za grunty o jakich mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1974 r. nr 7, poz. 54). Z powyższego wynikało, że właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości. W niniejszej sprawie, jak wynika z zaskarżonej decyzji, wartość odszkodowania została wyliczona na podstawie zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1983 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego we wsi [...] ( Dz. Urz. [...] nr [...] z [...] r. ), zgodnie z którym stawka za grunty wynosiła 220 zł za 1 m2. Jak wskazał organ nie odnaleziono opinii szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawców z listy Wojewody [...] na podstawie których ustalono odszkodowanie za składniki roślinne znajdujące się na nieruchomości stanowiącej własność R. B. W tych warunkach nie sposób jest ustalić czy odszkodowanie zostało ustalone prawidłowo. Nie można przy tym pominąć, że właścicielka nie kwestionowała przyznanego jej odszkodowania ani za grunt, ani za składniki roślinne. Zgodzić się należy z organem, że w takiej sytuacji brak jest podstaw do stwierdzenia, że przyznane odszkodowanie zostało ustalone nieprawidłowo. W ocenie Sądu, powyższe uniemożliwia stwierdzenie o rażącym naruszeniu prawa dając podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślić trzeba, że naruszenia prawa mają charakter rażący, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części. Argumenty podnoszone przez skarżących takich wymogów nie spełniają, a zatem nie mogły one skutecznie podważyć zasadności zaskarżonej decyzji. W konsekwencji, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw. ----------------------- 10