IV SA/Wa 3131/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant referent stażysta Paulina Plichtowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektor Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie wprowadzania gazów i pyłów do powietrza z eksploatowanej instalacji elektrowni biogazowej oddala skargę. Inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] w dniach od 4 do 19 lipca 2018 r. przeprowadzili kontrolę w zakresie prawidłowości eksploatacji elektrowni biogazowej usytuowanej na terenie składowiska odpadów w [...] w gminie [...], powiat [...], województwo [...]. W trakcie kontroli ustalono, że na terenie nieruchomości, na której przeprowadzono kontrolę, znajduje się instalacja służąca do produkcji energii elektrycznej z biogazu pozyskiwanego ze składowiska odpadów komunalnych. Prowadzącym instalację jest [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Przedmiotem działalności Spółki jest wytwarzanie energii z odnawialnych źródeł energii. Warunki przyłączenia do sieci wydane przez [...] dla instalacji są ograniczone do 1 MW. Całość energii elektrycznej wyprodukowanej przez generator znajdujący się na składowisku odpadów komunalnych jest sprzedawana do sieci elektroenergetycznej. Inspektorzy stwierdzili, że jednostka kogeneracyjna jest instalacją spalania paliw (energetycznego spalania paliw) i posiada nominalną moc cieplną (dostarczaną w paliwie) co najmniej 1,0 MW, co w związku z art. 152 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska i rozporządzenia, wydanego w oparciu o art. 152 ust. 9 tej ustawy, wymaga zgłoszenia. W trakcie kontroli prowadzący instalację nie przedstawił dokumentów dotyczących zgłoszenia organowi ochrony środowiska instalacji energetycznej o nominalnej mocy cieplnej co najmniej 1,0 MW (w dostarczonym paliwie). [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, zarządzeniem pokontrolnym z dnia 14 września 2018 r., zobowiązał prowadzącego instalację do wystąpienia do Starosty [...], przedkładając wymagane dokumenty, w celu uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie gazów i pyłów do powietrza z eksploatowanej instalacji elektrowni biogazowej. Organ administracji wywiódł w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego, że zgodnie z art. 220 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, wprowadzenie do powietrza gazów lub pyłów z instalacji wymaga pozwolenia. Rodzaje instalacji, z których emisja nie wymaga pozwolenia, określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia. W załączniku do powołanego rozporządzenia, wśród instalacji niewymagających pozwolenia na emisję gazów lub pyłów do powietrza, wymienia się m.in. instalacje energetyczne – o nominalnej mocy cieplnej do 15 MW – opalane paliwem gazowym lub opalane paliwem gazowym oraz węglem kamiennym, koksem, biomasą, olejem napędowym, olejem opałowym, benzyną, biopaliwami ciekłymi, z tym, że nominalna moc cieplna wprowadzona w węglu kamiennym nie przekracza 5 MW, a nominalna moc cieplna wprowadzona w węglu kamiennym, koksie, biomasie, oleju napędowym, oleju opałowym, benzynie, biopaliwach ciekłych, nie przekracza 10 MW. Jak dalej wywiódł [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, zgodnie z objaśnieniami do rozporządzenia: – instalacje energetyczne są to instalacje, w których następuje proces spalania paliw w celu wytworzenia wyłącznie energii; – nominalna moc cieplna instalacji jest to ilość energii wprowadzonej do instalacji w paliwie w jednostce czasu przy ich nominalnym obciążeniu; – paliwo gazowe oznacza gaz ziemny, płynny (węglowodorowy C3-C4), miejski, koksowniczy, wielkopiecowy lub gaz powstający w procesie fermentacji substancji organicznych (biogaz). Organ zaznaczył, że dla potrzeb kwalifikacji instalacji obowiązuje ww. definicja gazu. Gaz składowiskowy wytwarzany jest w wyniku fermentacji substancji organicznych i spalany jest w instalacji w celu wytworzenia energii elektrycznej. Wskazał także, że w przedmiotowym przypadku nie można mówić o instalacji do odprowadzenie gazu składowiskowego do powietrza, ponieważ do powietrza odprowadzane są produkty spalania biogazu, a nie biogaz. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że jeżeli instalacja nie wymaga pozwolenia, to - zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska - instalacja, z której emisja nie wymaga pozwolenia, mogąca negatywnie oddziaływać na środowisko, podlega zgłoszeniu organowi ochrony środowiska. Zauważył dalej, że zgodnie z § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia, zgłoszenia z uwagi na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza wymagają instalacje, z których emisja nie wymaga pozwolenia, określone w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 220 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, z wyjątkiem instalacji wymienionych w punkach od 1 do 11, wśród których nie ma przedmiotowej instalacji. Organ administracji skonstatował, że w związku z zakwalifikowaniem przedmiotowej instalacji do instalacji energetycznych wymienionych w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 220 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska i niewymienieniem jej wśród zwolnień z obowiązku zgłoszenia, wymaga ona zgłoszenia. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej również: Spółka) zaskarżyła zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 152 ust. 1 w zw. z art. 153 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez uznanie, że instalacja elektrowni biogazowej skarżącej powinna być zgłoszona organowi ochrony środowiska zgodnie z art. 152 ust. 1, art. 153 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska i rozporządzeniem wydanym na podstawie art. 153 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, tj. rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia, podczas gdy brak jest podstaw do przyjęcia, że instalacja oddziałuje na środowisko w sposób negatywny i dlatego art. 152 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska nie mają zastosowania do instalacji. Podnosząc powyższy zarzut, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego w całości, albo stwierdzenie jego bezskuteczności, a także o zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że jest wytwórcą energii elektrycznej i wykorzystuje właściwości energetyczne metanu, który pozyskuje z biogazu składowiskowego w instalacji znajdującej się na terenie składowiska odpadów w [...]. Przywoławszy treść art. 152 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, skarżąca wywiodła, że prowadzona przez nią instalacja, służąc przetwarzaniu gazów składowiskowych, ma ewidentnie korzystny wpływ na środowisko. Nie można więc stwierdzić, czego wymaga art. 152 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, że może ona negatywnie oddziaływać na środowisko. Wobec tego nie podlega ona zgłoszeniu na podstawie art. 152 ust. 1 powoływanej ustawy. Co za tym idzie, nie ma do niej zastosowania również art. 153 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym minister właściwy do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje instalacji, z których emisja nie wymaga pozwolenia, a których eksploatacja wymaga zgłoszenia, uwzględniając ich negatywne oddziaływanie na środowisko. Dalej Spółka wywiodła, że nawet, gdyby teoretycznie założyć, że wskazane wyżej rozporządzenie znalazłoby zastosowanie do przedmiotowej instalacji, to w dalszym ciągu, nie znajdywałoby do niego zastosowania rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia, wydane na podstawie art. 220 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Jak stwierdziła, biogaz składowiskowy nie jest bowiem paliwem gazowym, o którym mowa w załączniku do tego rozporządzenia. Gaz składowiskowy nie jest bowiem paliwem, ponieważ nie odpowiada definicjom paliwa, ani nie spełnia norm z zakresu paliw gazowych. Sposób postępowania z biogazem określają natomiast przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów. Jego przepisy nakazują natomiast właścicielom składowisk traktowanie biogazu składowiskowego analogicznie, jak gazów odpadowych, tzn. jego utylizację przez spalanie i niedopuszczenie do uwalniania się do atmosfery. Skarżąca skonkludowała, że brak jest podstaw do zastosowania w stosunku do instalacji § 2 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia, zgodnie z którym zgłoszenia z uwagi na wprowadzenia gazów lub pyłów do powietrza wymagają instalacje, z których emisja nie wymaga pozwolenia, określone w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 220 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Instalacja nie jest bowiem określona w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 220 ust. 2 powołanej ustawy. Organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę stanowisko wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy prowadzenie instalacji, której kontrolę przeprowadzili w dniach od 4 do 19 lipca 2018 r. pracownicy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] , wymaga uregulowania stanu formalnoprawnego, a dokładnie rzecz ujmując, czy Spółka prowadząca tę instalację zobowiązana jest dokonać jej zgłoszenia właściwemu organowi ochrony środowiska. Zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego; dalej powoływana również jako P.o.ś) instalacja, z której emisja nie wymaga pozwolenia, mogąca negatywnie oddziaływać na środowisko, podlega zgłoszeniu organowi ochrony środowiska, z zastrzeżeniem ust. 8. Zgłoszenia, stosownie do treści art. 220 ust. 1 P.o.ś., wymaga wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów z instalacji, z zastrzeżeniem ust. 2. Przedmiotowa instalacja służy do produkcji energii elektrycznej w procesie spalania biogazu pozyskiwanego ze składowiska odpadów komunalnych. Efektem jej działania jest więc wprowadzenie do powietrza gazów, będących produktami spalania biogazu. W art. 220 ust. 2 P.o.ś. zawarto delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw środowiska do określenia, w drodze rozporządzenia, przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia, z uwzględnieniem rodzaju i skali działalności prowadzonej w instalacjach oraz rodzajów i ilości gazów lub pyłów wprowadzanych z instalacji do powietrza. Na podstawie tej delegacji Minister Środowiska wydał rozporządzenie z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz. U. Nr 130, poz. 881 – stan prawny na dzień wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego; dalej powoływane również jako r.n.p.). W pkt 1 ppkt 3 załącznika do tego rozporządzenia, jako jeden z rodzajów instalacji, z których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, nie wymaga pozwolenia, wymieniono instalacje energetyczne - o nominalnej mocy cieplnej do 15 MW - opalane paliwem gazowym. Stosownie do objaśnień, które stanowią integralną część r.n.p.: – instalacje energetyczne są to instalacje, w których następuje proces spalania paliw w celu wytworzenia wyłącznie energii (objaśnienie nr 2); – nominalna moc cieplna instalacji jest to ilość energii wprowadzonej do instalacji w paliwie w jednostce czasu przy ich nominalnym obciążeniu (objaśnienie nr 3); – paliwo gazowe oznacza gaz ziemny, płynny (węglowodorowy C3-C4), miejski, koksowniczy, wielkopiecowy lub gaz powstający w procesie fermentacji substancji organicznych (biogaz) (objaśnienie nr 6). Instalacja, której dotyczy zaskarżone zarządzenie, jest elektrownią biogazową, zatem instalacją energetyczną. Wytwarzanie anergii elektrycznej następuje natomiast poprzez proces spalania biogazu, czyli gazu powstającego w procesie fermentacji substancji organicznych składowanych na składowisku odpadów komunalnych w [...]. Jak wynika z ustaleń kontroli, całość energii elektrycznej wyprodukowanej przez generator znajdujący się na składowisku odpadów komunalnych jest sprzedawana do sieci elektroenergetycznej. Wydane przez [...] warunki przyłączenia do sieci ograniczono natomiast do 1 MW. Co za tym idzie nominalna moc cieplna przedmiotowej elektrowni wynosi maksymalnie 1,0 MW. Przedmiotowa instalacja jest zatem instalacją energetyczną, z której wprowadzenie gazów do powietrza nie wymaga jednak pozwolenia, ze względu na skalę prowadzonej działalności, przejawiająca się w tym przypadku mniejszą niż 15 MW nominalną mocą cieplną. W art. 153 ust. 1 P.o.ś. ustawodawca zawarł upoważnienie dla ministra właściwego do spraw środowiska do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzajów instalacji, z których emisja nie wymaga pozwolenia, a których eksploatacja wymaga zgłoszenia. Zastrzegł przy tym, że minister określając rodzaje takich instalacji, uwzględni ich negatywne oddziaływanie na środowisko ("minister właściwy do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje instalacji, z których emisja nie wymaga pozwolenia, a których eksploatacja wymaga zgłoszenia, uwzględniając ich negatywne oddziaływanie na środowisko"). Tak skonstruowana delegacja ustawowa prowadzi do wniosku, że to organ upoważniony do określenia rodzajów przedsięwzięć, jest uprawniony, a zarazem zobowiązany, już na etapie wydawania rozporządzenia, do ustalenia, które z nich, chociaż nie wymagają uzyskania pozwolenia, to - z racji, że mogą negatywnie oddziaływać na środowisko - podlegają zgłoszeniu organowi ochrony środowiska. Należy zauważyć, że ustalenie - na potrzeby stwierdzenia, czy prowadzenie określonej instalacji wymaga zgłoszenia - w jakich sytuacjach może ona negatywnie oddziaływać na środowisko, mogłoby stanowić poważny problem (zob. też K. Gruszecki. Prawo ochrony środowiska. Komentarz. Wyd. IV. Lex nr 491576 – komentarz do art. 153). Dlatego pozostawienie tej oceny podmiotom prowadzącym instalację oraz ewentualnie organom właściwym do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska, byłoby rozwiązaniem nieefektywnym, mogącym też prowadzić do różnego traktowania przedsięwzięć tego samego rodzaju. Dlatego w art. 153 ust. 1 P.o.ś. zobligowano ministra właściwego do spraw środowiska do określenia w drodze rozporządzenia rodzajów instalacji, z których emisja nie wymaga pozwolenia, a których eksploatacja wymaga zgłoszenia z tego względu, że mogą one negatywnie oddziaływać na środowisko. Taką intencję ustawodawczy potwierdza treść kolejnych jednostek redakcyjnych art. 153 P.o.ś., w których przewidziano, że zostaną ustalone rodzaje instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia z uwagi na: wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza; wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi oraz wytwarzanie pól elektromagnetycznych (art. 153 ust. 2), a także dopuszczono uzależnienie wymogu zgłoszenia dla danego rodzaju instalacji od stosowanej techniki oraz parametrów charakteryzujących wydajność lub moc instalacji (art. 153 ust. 3). Przywołane kryteria kalifikacji, jak stosowana technika, czy moc instalacji, niewątpliwie przekładają się na intensywność odziaływania instalacji na środowisko. Oznacza to, że to organ delegowany do określenia rodzajów przedsięwzięć, wydając stosowne rozporządzenie, ma ustalić, które z nich mogą – w rozumieniu art. 152 ust. 1 P.o.ś. - negatywnie oddziaływać na środowisko. Z powyższego wynika, że w wydanym na podstawie art. 153 ust. 1 P.o.ś. rozporządzeniu z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia (Dz. U. Nr 130, poz. 880 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego; dalej powoływane również jako "r.w.z.") prawodawca określił wymóg zgłoszenia wyłącznie w odniesieniu do rodzajów instalacji, które mogą negatywnie oddziaływać na środowisko. Wbrew zatem oczekiwaniu skarżącej, organ administracji – o ile prawidłowo ustalił, że przedmiotowa instalacja zalicza się do wymienionych w r.w.z. (o czy poniżej), nie miał obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy może ona negatywnie oddziaływać na środowisko. W takim bowiem przypadku naruszyłby przepisy r.w.z. (na podstawie których dokonał kwalifikacji przedsięwzięcia) w zw. z art. 153 ust. 1 w zw. z art. 152 ust. 1 P.o.ś. Z tych samych względów obojętna dla oceny prawidłowości działania Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska pozostaje, podniesiona w skardze okoliczność, że przedsięwzięcie polegające na budowie instalacji energetycznej opalanej gazem składowiskowym nie zostało wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.). Uwzględniwszy powyższe, należy zauważyć, że zgodnie z § 2 ust. 4 r.w.z. zgłoszenia z uwagi na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza wymagają instalacje, z których emisja nie wymaga pozwolenia, określone w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 220 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, z wyjątkiem m.in. instalacji energetycznych - o nominalnej mocy cieplnej mniejszej niż 1 MW (§ 2 ust. 4 pkt 1). Ponieważ nominalną moc cieplną przedmiotowej elektrowni określono na co najmniej 1 MW, nie jest ona objęta zwolnieniem z obowiązku zgłoszenia, na podstawie § 2 ust. 4 pkt 1 r.w.z. Zwolnienie takie nie wynika także z kolejnych punków § 2 ust. 4 r.w.z. W szczególności nie jest ona instalacją inną niż wymieniona w § 2 ust. 4 pkt 1, do której nie stosuje się przepisów w sprawie standardów emisyjnych. Należy nadmienić, że z ustaleń kontroli wynika, iż kontrolowanie emisji spalin emitowanych przez instalację odbywa się poprzez regulowanie zapłonu (mapowanie silnika), zaś kilka razy w roku konieczne jest przeprowadzenie kalibracji silnika na podstawie poziomu tlenków azotu i tlenu. Standardy emisyjne, m.in. tlenków azotu przy spalaniu paliw gazowych, określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 1 marca 2018 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów (Dz. U. z 2018 r., poz. 680). Dla pozytywnej oceny dokonanej przez [...] Inspektora Ochrony Środowiska kwalifikacji elektrowni biogazowej usytuowanej na składowisku odpadów w [...] bez znaczenia pozostaje także, sygnalizowany w skardze, a wynikający z § 8 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (Dz. U. z 2013 r., poz. 523), obowiązek wyposażenia składowiska odpadów, na którym przewiduje się składowanie odpadów ulegających biodegradacji, w instalację do odprowadzania gazu składowiskowego (ust. 1), a także oczyszczania gazu składowiskowego oraz jego wykorzystania do celów energetycznych, a jeżeli jest to niemożliwe - spalania w pochodni (ust. 2). Okoliczność, że podmiot zarządzający składowiskiem odpadów realizuje obowiązki wynikające z przywołanych regulacji poprzez zawarcie (jak w przedmiotowej sprawie) umowy współpracy w zakresie odgazowania składowiska z podmiotem prowadzącym elektrownię biogazową, w której poprzez proces spalania biogazu produkowana jest energia elektryczna, nie zwalnia tego drugiego podmiotu z obowiązków ciążących na nim na podstawie przepisów z zakresu ochrony środowiska. Organ administracji zasadnie zatem zobowiązał skarżącą, by wystąpiła do Starosty [...] w celu uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z eksploatowanej elektrowni biogazowej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.