IV SA/Wa 3135/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w [...] jest uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] którą przyjęto "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2017 r." Podstawę prawną uchwały stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej "u.s.g."), oraz art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze. zm., zwana dalej ustawą o ochronie zwierząt). W uchwale wskazano cele, sposoby ich realizacji, zadania programu oraz realizatorów programu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prokurator Rejonowy w [...] zażądał stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie uchwały z powodu naruszenia art. 88 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 13 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Wskazano, że uchwała nie została skierowana do publikacji w dzienniku urzędowym pomimo, że stanowi akt prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Gmina [...], reprezentowana przez Wójta, wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśniono, że kwestia uznania uchwały podjętej przez radę gminy na podstawie art. 11 a ustawy o ochronie zwierząt za akt prawa miejscowego nie jest jednoznaczna w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazano, że uchwała określająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem kierownictwa wewnętrznego, skierowanym do organów gminy oraz podporządkowanych gminie podmiotów, nie zawiera natomiast norm abstrakcyjnych, generalnych, adresowanych do podmiotów znajdujących się poza strukturą organizacyjną organów gminy. Powołano wyroki WSA w Lublinie z 7.08.2012 r. sygn. III Sa/Lu 463/12, NSA z 24.01.2012 r. sygn. akt I OSK 1865/11, WSA w Gliwicach z 10.03.2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1543/17. Podano, że stanowisko to zresztą zostało zaakceptowane przez organ nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga Prokuratora okazała się zasadna, co obligowało Sąd do jej uwzględnienia. Z uwagi na przedmiot skargi wniesionej przez prokuratora, przypomnieć należy, iż na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 tej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Innymi słowy, naruszenie prawa o charakterze nieistotnym nie może skutkować stwierdzeniem nieważności kontrolowanej uchwały. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy [...] w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2017 roku. Zaskarżona uchwała zapadła m.in. na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Przepis ten obliguje radę gminy do określenia, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W treści tego programu rada obowiązana jest zawrzeć postanowienia dotyczące realizacji zadań w zakresie : 1) zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławiania bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypiania ślepych miotów; 7) wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W ocenie skarżącego Prokuratora zaskarżona uchwała chociaż stanowi akt prawa miejscowego, to nie została przez Organ Gminy skierowana do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Powyższy zarzut znalazł potwierdzenie w toku wykonanej przez WSA kontroli. Zdaniem WSA, program opieki nad zwierzętami uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. Skład orzekający podziela w całości stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 268/16, uznał, że uchwała podejmowana na podstawie art. 11 a u.o.z. stanowi akt prawa miejscowego i tym samym podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podkreślenia wymaga, że do ustalenia, czy uchwała jest aktem prawa miejscowego wystarczy, aby zawierała ona co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowaną do podmiotów zewnętrznych (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13). W ocenie Sądu, niektóre z norm prawnych zawartych w kontrolowanej uchwale mają formę norm o charakterze generalnym, jako że nie odnoszą się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Są one również abstrakcyjne, ponieważ nie są "konsumowane" poprzez jednokrotne zastosowanie, lecz mogą zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 kwietnia 2011 r. sygn. II SA/Kr 175/11 oraz z 23 maja 2011 r. sygn. II SA/Kr 402/11). Przedmiotowy akt nie jest tylko i wyłącznie aktem planistycznym, skierowanym do osób tworzących organizację aparatu gminy. Jego postanowienia zawierają powszechnie obowiązujące wzorce postępowania w zakresie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom np. obowiązek przekazania zwierzęcia do określonego schroniska, gospodarstwa rolnego. Adresatami norm ujętych w tej uchwale nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, lecz również przedstawiciele społeczności lokalnej, do których adresowany jest obowiązek humanitarnej ochrony zwierząt, co powoduje, że jest to akt prawa miejscowego, a nie akt wewnętrzny. Materia programu opieki nad zwierzętami, skierowana również do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność obowiązywania odnosząca się do podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, przesądza o charakterze tego aktu jako aktu prawa miejscowego. Okoliczności tej nie zmienia fakt, że treść programu stanowią także plany, prognozy i zasady postepowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Także doktryna prawa opowiada się za dokonaną przez WSA kwalifikacją przedmiotowej uchwały (zob. J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, Administracja 2012 r., nr 4, s. 23-45). Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, które odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1523). Skoro zatem zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna zostać na podstawie art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 w/w. Nie może budzić tu wątpliwości, że niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej. Rada Gminy [...] nie zaliczyła swej uchwały do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. W § 3 tej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, co rażąco narusza powołane wyżej przepisy Konstytucji RP oraz ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Dlatego należało potwierdzić zarzut Prokuratora, iż kontrolowana uchwała w sposób istotny naruszyła art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. zobligowany był stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, jako istotnie naruszającej obowiązujące przepisy prawa.