IV SA/Wa 314/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oddala skargę W dniu [...] lipca 2013 r. M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do Wójta Gminy M. o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej o łącznej mocy do 30 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą zlokalizowanego na terenie gminy M. w powiecie [...], w woj. [...], w okolicy miejscowości: Ś. (1), Ś. (2), L., N., L. (2), G. Wójt w postanowieniu z dnia [...] września 2013 r. [...] stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz określenia zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wobec przedmiotowej inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania W.G., P.G. i A.J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] uchyliło postanowienie z dnia [...] września 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W postanowieniu Kolegium wskazało, że wnioskodawca na mapach ewidencyjnych nie oznaczył obszaru oddziaływania inwestycji, a jedynie lokalizację elektrowni i nie jest możliwe ustalenie oddziaływania przedsięwzięcia. W tej sytuacji również wątpliwości organu budzi ustalenie kręgu stron postępowania. W szczególności nieznany jest powód, dla którego organ I instancji doręczył zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sposób wybiórczy – niektórym osobom i również nie jest znana przyczyna, dla której uznał te właśnie osoby za strony postępowania (nie ma ich w wypisach z ewidencji gruntów). Organ dopuścił się również szeregu naruszeń wobec obowiązku zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w dniu [...] lipca 2013 r. oraz wydaniu postanowienia z dnia [...] września 2013 r. poprzez podanie tej informacji do publicznej wiadomości. W aktach sprawy brak było dokumentów potwierdzających odpowiednie działania. Dodatkowo organ wydał postanowienie z dnia [...] września 2013 r. z naruszeniem terminu, ponieważ był zobowiązany wydać je w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania w sprawie, który to termin upływał w dniu [...] sierpnia 2013 r. Brak było informacji, by organ wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania do czasu przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W postanowieniu z dnia [...] września 2013 r. organ nie wyjaśnił pojęć i nie sprecyzował nazw, którymi się posługiwał, nie uzasadnił też konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia we wskazywanym zakresie, który jednak określono prawidłowo, powołując się na stosowne przepisy prawa. Organ I instancji, mimo że przedstawił treść opinii zasięgniętych u Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. (opinia z dnia [...] sierpnia 2013 r.) i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. (postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r.), to nie będąc związanym tymi opiniami, nie przedstawił jednak własnej oceny obu dowodów (opinii). Skargę na postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r. złożyła M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. i zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego: 1. art. 136 i art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) zwanej dalej "k.p.a.", poprzez wydanie postanowienia uchylającego postanowienie organu I instancji i przekazującego sprawę temu organowi do ponownego rozpoznaniu w sytuacji, gdy organ II instancji powinien był rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, 2. art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) zwanej dalej "u.o.o.ś." w zw. z art. 136 i art. 144 k.p.a. poprzez uznanie, że materiał dowodowy w sprawie był niepełny i zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego albo zlecenie przeprowadzenia takiego postępowania organowi I instancji, 3. art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia dodatkowych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dowolną i wybiórczą ocenę zebranego materiału dowodowego, 4. art. 107 § 2 i § 3, art. 124 i art. 126 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia co do charakteru i skutku powołanych naruszeń prawa materialnego, niezasadne stwierdzenie, że organ I instancji zaniechał oceny opinii RDOŚ i PPIS oraz przyjęcie, że lokalizacja przedsięwzięcia winna być określona poprzez odwołanie do konkretnych nieruchomości, 5. art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że organ I instancji nie ustalił stron postępowania, jednocześnie też sam doręczył postanowienie tym podmiotom, 6. art. 10 i art. 49 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 11 i art. 30 i art. 33 u.o.o.ś. poprzez mylenie pojęcia czynnego udziały strony w postępowaniu administracyjnym z udziałem społecznym w postępowaniu środowiskowym oraz przyjęcie, że naruszono zasady udziału społeczeństwa w postępowaniu., 7. art. 63 ust. 5 i art. 65 ust. 1 u.o.o.ś. poprzez przyjęcie, że wydanie postanowienie, kiedy upłynął już 30-dniowy termin stanowi naruszenie, w związku z którym należy wyeliminować postanowienie organu I instancji z obrotu, 8. art. 142 i art. 19 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na zarzutach dotyczących innego postanowienia incydentalnego, niezależnego od postanowienia w sprawi oceny oddziaływania na środowisko, 9. art. 8 k.p.a. poprzez nieuczynienie zadość zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich świadomości i kultury prawnej, 10. art. 9 oraz art. 124 i art. 107 § 2 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niestaranne sporządzenie uzasadnienia z licznymi błędami stylistycznymi, zobowiązanie organu I instancji do wyjaśnienia użytych pojęć oraz przez brak poprawnego uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia Kolegium, Jednocześnie skarżący podniósł, że Kolegium naruszyło przepisy ustawy o SKO oraz Konstytucji RP poprzez wywieranie nacisków na urzędnika prowadzącego postępowanie przez członka składu w zakresie przekazania dokumentów bezpośrednio do członka Kolegium, a nie na adres Kolegium. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w myśl art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest możliwe tylko wtedy, gdy organ II instancji może orzec na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego lub też po jego uzupełnieniu na podstawie art. 136 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że możliwe jest wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, gdy organ I instancji dopuścił się w zakresie postępowania dowodowego szeregu naruszeń, wobec czego organ II instancji musiałby we własnym zakresie przeprowadzić postępowanie dowodowe od początku. Jeśli organ I instancji nie wyjaśnił okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, brak jest podstaw do podjęcia przez organ odwoławczy działań zmierzających do uzupełnienia materiału dowodowego, gdyż zakres postępowania jakie należy przeprowadzić przekracza jego kompetencje wynikające z art. 136 k.p.a. W tym kontekście w pełni zasadne było wydanie postanowienia kasacyjnego, ponieważ wskazane naruszenia – w szczególności co do ustalenia terenu oddziaływania przedsięwzięcia, nie mogą być przedmiotem uzupełnienia materiału dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. W żadnym wypadku nie jest to uzupełnienie materiału dowodowego w nieznacznym zakresie, ponieważ od zasięgu oddziaływania zależy ustalenie poszczególnych parametrów czynników związanych z oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko (poziom hałasu, emisja pyłów itp.). W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 74 ust. 1 u.o.o.ś. organ II instancji zasadnie stwierdził, że w postępowaniu przed organem I instancji nie dokonano wszelkich niezbędnych ustaleń dla wyjaśnienia materiału dowodowego. Szczególnie należy tu mieć na względzie wymagania co do dokumentów, które należy dołączyć do wniosku, o którym mowa w art. 74 ust. 1 u.o.o.ś. W przypadku, gdy pojawiły się uzasadnione wątpliwości co do zasięgu przedmiotowej inwestycji, zasadnie organ stwierdził konieczność uzupełnienia w tym zakresie materiału dowodowego i dokonania stosownych wyjaśnień. Przedstawione wyżej argumenty dowodzą, że organ II instancji nie naruszył przepisów postępowania w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego. Konieczność uzupełnienia materiału dowodowego przez organ I instancji stanowi bezsprzecznie przesłankę uchylenia postanowienia, a wskazania organu odwoławczego co do dalszego postępowania są w pełni zasadne. W konsekwencji nie naruszono także w postępowaniu organu II instancji naczelnych zasad postępowania wyrażonych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., które to skarżący wywodził z naruszenia wcześniej omawianych przepisów postępowania co do zgromadzenia materiału dowodowego i jego oceny. Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. Organ pierwszej instancji powinien bowiem ustalić krąg stron i przedstawić, jakie były motywy takiego właśnie ustalenia. Organ II instancji słusznie wskazał, że należało w przypadku stron, które nie zostały ujawnione w ewidencjo gruntów, wyjaśnić, na jakiej podstawie zostały one uznane za strony przedmiotowego postępowania. Jednocześnie nie jest obowiązkiem organu II instancji samodzielne weryfikowanie stron postępowania, ponieważ już choćby fakt, że skierowanie aktu do niestrony stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności aktu wskazuje, że to organ właściwy do załatwienia sprawy powinien w pierwszej kolejności ustalić krąg stron postępowania, a do organu II instancji należy co najwyżej ocena, czy krąg ten został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzący wątpliwości. W rozpatrywanej sprawie organ II instancji wskazał na to właśnie uchybienie, więc już tylko z tego względu zasadne było przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W odniesieniu do zarzutu mylenia pojęcia czynnego udziały strony w postępowaniu administracyjnym z udziałem społecznym w postępowaniu środowiskowym należy zauważyć, że organ prawidłowo wyjaśnił, na czym polegało naruszenie organu I instancji w kontekście nieinformowania stron o toczącym się postępowaniu. Organ prowadzący postępowanie w oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko powinien zgodnie z art. 33 u.o.o.ś zapewnić udział społeczny w postępowaniu poprzez podanie do publicznej wiadomości informacji o kolejnych etapach prowadzonego postępowania. Dlatego też merytorycznie słuszne były zarzuty organu II instancji wobec organu I instancji, który nie dochował obowiązku wynikającego z art. 33 u.o.o.ś. Samo powołanie się przy tym na inne przepisy prawa nie stanowi naruszenia, o ile merytorycznie rozstrzygnięcie tych przepisów nie narusza. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 63 ust. 5 i art. 65 ust. 1 u.o.o.ś. należy stwierdzić, że organ odwoławczy odnotował uchybienie terminowi jako jedno z naruszeń organu I instancji. Trzydziestodniowy termin do załatwienia sprawy, jaki wynika z art. 65 ust. 1 u.o.o.ś., jest terminem do załatwienia sprawy analogicznym do terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. Nie można zatem twierdzić, że jego przekroczenie powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu postanowienia. Jednocześnie błędna ocena prawna co do terminu nie stanowiła wyłącznej przesłanki, którą kierował się organ odwoławczy, uchylając postanowienie organu I instancji. Z tego względu nie stanowi to naruszenia uzasadniające z kolei uchylenie zaskarżonego postanowienia. Należy przyjąć, że jest to wskazanie co do ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem konieczności dochowania terminu. W tym kontekście niezasadny jest też zarzut skargi związania przedmiotowego postępowania z postępowaniem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ wskazał, że możliwe jest zawieszenie postępowania do czasu wydania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Nie ma tu mowy o oparciu rozstrzygnięcia sprawy na ewentualnym innym rozstrzygnięciu, w szczególności proceduralnym co do zawieszenia postępowania. W ocenie Sądu wyjaśnienie wszystkich pojęć, którymi posługuje się organ jest oczywiście zasadne i trudno doszukiwać się w skardze innego motywu dla tego zarzutu naruszenia w tym zakresie art. 9 k.p.a., niż polemika ze stanowiskiem organu. Przedmiotowe postępowanie dotyczy kwestii specjalistycznych i obowiązkiem organu jest ich takie wyjaśnienie, w tym wytłumaczenie pojęć i nazw, które umożliwi stronom niewyspecjalizowanym zastosowanie się do nałożonych obowiązków. W tym samym tonie należy odnieść się do kwestii błędów stylistycznych, a także podnoszonego zarzutu braku pogłębiania świadomości i kultury prawnej. Wydane postanowienie odpowiada prawu pod względem formalnym i materialnym. Samo przywołanie treści opinii organów wyspecjalizowanych w sytuacji, gdy organ nie jest związany ich treścią nie może zostać uznane za wyczerpanie przesłanki rozpatrzenia całości materiału dowodowego. Opiniom tym nadano w postępowaniu charakter dowodu z dokumentu, o którego wydanie zwraca się organ z urzędu. Nie zmienia to jednak ich pozycji w postępowaniu i organ powinien poddać je ocenie analogicznej do tej, której poddał wniosek oraz dokumenty przedstawione wraz z wnioskiem przez inwestora. Dlatego też nie jest zasadny zarzut, że organ II instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., ponieważ prawidłowo umotywowano konieczność pogłębienia postępowania dowodowego przez organ I instancji w tym zakresie. W odniesieniu do zarzutu nacisków na urzędnika prowadzącego postępowanie, skarżący nie wskazał, w jaki sposób te naciski przełożyły się na prowadzone postępowanie czy też na czym dokładnie polegało uchybienie wynikające z rzekomego nacisku. Jeżeli skarżący uznał, że działanie organu nie odpowiada prawu co do wewnętrznych zasad urzędowania, dopatrzył się niezgodnych z prawem nacisków, to przysługują mu w tym zakresie inne środki ochrony prawnej, jak choćby możliwość skorzystania z instytucji skarg i wniosków uregulowanych w rozdziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd tutejszy nie jest właściwy by oceniać w postępowaniu kontrolnym względem postanowienia Kolegium zasady i sposób wewnętrznego funkcjonowania organu. Przedstawione wyżej argumenty dowodzą, że całkowicie zasadne było w tym przypadku wydanie postanowienia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy stwierdzić, iż działanie organu pierwszej instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe. Nadto, organ ten winien ustalić, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo wskazał wszystkie nieprawidłowości, jakich dopuścił się organ I instancji, a także wyjaśnił, że konieczne jest w tym zakresie ponowne postępowanie przed organem I instancji – wymaga tego zakres i materia wskazanych naruszeń, o czym była mowa wyżej. Organ II instancji nie mógł we własnym zakresie naprawić błędów popełnionych przez organ I instancji i niejako zastąpić go w tym postępowaniu. Jeśli organ I instancji nie wyjaśnił okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, brak jest podstaw do podjęcia przez organ odwoławczy działań zmierzających do uzupełnienia materiału dowodowego, gdyż zakres postępowania jakie należy przeprowadzić przekracza jego kompetencje wynikające z art. 136 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.