IV SA/Wa 3145/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant referent stażysta Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2017 r. sprawy ze skargi S.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją nr [...], z dnia [...] października 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania S. S. od decyzji Wójta Gminy w O. Nr [...] z dnia [...] września 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości U., obręb U., gmina O., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Dnia 7 lipca 2016 r. S. oraz M. P. wystąpili z wnioskiem do Wójta Gminy O. o ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości U., obręb U., gmina O. Jako rodzaj zabudowy wskazali zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych. W toku postępowania przed organem I instancji, organy uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji nie zajęły stanowiska w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, wobec powyższego uzgodnienie uznano za dokonane zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2016 r., Wójt Gminy w O. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od decyzji tej odwołanie wniósł S. S. zarzucając, że organ I instancji nie zbadał jak zabudowa ma się do drogi. W ocenie odwołującego się zabudowa przy krawędzi drogi spowoduje, że wszystkie spady z dachu trafią na drogę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. rozpatrując odwołanie wskazało na przepis art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r poz. 778 ze zm.), zgodnie z którym, przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Biorąc pod uwagę powyższe, Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż inwestorzy są właścicielami gospodarstwa rolnego o pow. 9,60 ha, co przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie O. wynoszącą 6,80 ha. Dalej Kolegium wskazał, że organ administracyjny jest związany wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Jak wynika z wniosku z dnia 6 lipca 2016 r., inwestorzy planują budowę budynku gospodarczego (w linii istniejącego budynku gospodarczego) na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości U., obręb U., gmina O. W sprawie została sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, z której wynika, że warunki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 są spełnione. Teren objęty inwestycją ma dostęp do drogi publicznej - gminnej poprzez istniejący zjazd. Istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla powyższego zamierzenia budowlanego. Teren objęty inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Kolegium badając legalność zaskarżonej decyzji uznało, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Zarzut odwołania dot. usytuowania planowanej inwestycji przy granicy z drogą nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje, aby w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy wskazywano konkretną lokalizację poszczególnych elementów planowanej inwestycji na działce objętej wnioskiem. Dopiero w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotem badania jest w szczególności odległość planowanej inwestycji od granicy z działką sąsiednią. Zatem dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu, dopiero wtedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] października 2016 r. wniósł S. S. W skardze skarżący podniósł, że organ ustalił linię zabudowy. Linia zabudowy to krawędź drogi. Sąsiednia działka zabudowana budynkiem przedwojennym, jest jego własnością. Budynek przedwojenny posadowiony jest na krawędzi drogi. Nowy budynek, przy tej drodze, przy większym deszczu zamieni drogę w rzekę, a ponadto planowana inwestycja stanowi zagrożenie dla warunków sanitarnych, komunikacji i utrudni przejazd. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie natomiast z art. 60 ust. 1 ww. ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 oraz uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4). Decyzja ta wydawana jest na wniosek strony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że organ orzekający o warunkach zabudowy jest zawsze związany wnioskiem i nie może go ani modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) określa sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy analiza stanowi podstawowy oraz niezbędny dowód, w oparciu o który organ dokonuje istotnych ustaleń. Wnioski analizy stanowią załącznik do decyzji. Z dokonanych ustaleń wynika, że obszar wnioskowanej inwestycji obejmuje działkę o nr ew. [...] o powierzchni 0,1855 ha, stanowiącej grunty rolne zabudowane Br-RVI. Działka jest zabudowana. Powołane wyżej przepisy wyznaczają zakres postępowania niezbędnego dla rozpatrzenia przez organ wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Omawiana decyzja wytycza ogólne najbardziej podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych. Dokonanie tych ustaleń na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy jest niezbędne dla ustalenia warunków w zakresie zabudowy, które będą obowiązujące dla inwestora, projektanta budowy i organu architektoniczno-budowlanego przy sporządzeniu projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na budowę. Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Przez działkę sąsiednią należy przy tym rozumieć nieruchomość lub jej cześć położoną w okolicy działki, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, tworzącej pewną urbanistyczną całość - innej dla każdego przypadku, której zdefiniowanie wymaga wiedzy urbanistycznej oraz analizy faktycznego stanu zagospodarowania i zabudowy danego terenu. Zaznaczenia wymaga, że powołanego przepisu nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie (art. 61 ust. 4 powołanej ustawy). Oznacza to, że jeżeli w sprawie mamy do czynienia z zabudową zagrodową, a powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, nie znajduje zastosowania zasada dobrego sąsiedztwa (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07, dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem organ I instancji ustalił, że planowana inwestycja ma charakter zabudowy zagrodowej, zasadnie organy odstąpiły od ustalenia przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Natomiast pozostałe elementy z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały prawidłowo określone i uzasadnione zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji dotyczącej w tym przypadku zabudowy zagrodowej, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich uzasadniona wymaganiami prawa budowlanego, m.in. zbadanie, czy realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania działek sąsiednich wymagane jest dopiero na etapie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji dopiero na tym etapie zostaną rozstrzygnięte szczegółowe kwestie dotyczące sposobu zagospodarowania działki inwestycyjnej i wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich. (powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie np. w wyr. NSA z dnia 18 marca 2008 r. nr II OSK 251/07, nr LEX 504825). W tym kontekście należy wskazać, że organ I instancji w decyzji o warunkach zabudowy określił wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich poprzez zapewnienie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w zakresie: dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Ponadto planowana inwestycja nie powinna pogarszać warunków użytkowania nieruchomości, na której jest zlokalizowana, a jej użytkowanie nie może powodować uciążliwości w zakresie emisji hałasu, uciążliwości zapachowej, emisji spalin, bezpieczeństwa komunikacyjnego itp. dla terenów sąsiednich, uciążliwość powinna zamknąć się w granicy działki, na której będzie realizowana niniejsza inwestycja. Inwestor powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Należy spełnić wymagania dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa użytkowania oraz ochrony środowiska oraz inwestor został zobowiązany do przestrzegania przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Skoro w decyzji nakazano, że dla terenów sąsiednich, uciążliwość powinna zamknąć się w granicy działki, na której będzie realizowana niniejsza inwestycja, to opady deszczu spływające z dachu planowanego budynku gospodarczego nie mogą spływać bezpośrednio na drogę graniczącą z działką. Z kolei ustalona w decyzji nieprzekraczalna linia zabudowy została ustalona w odległości 6 m od granicy działki z drogą gminną, zgodnie z załącznikiem graficznym. Zatem linia zabudowy nie jest ustalona na krawędzi drogi gminnej. W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z prawem. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie zarzutów podniesionych w skardze oraz wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu wykazała, że jest ona zgodna z prawem, nie narusza bowiem ani przepisów materialnoprawnych, ani też przepisów postępowania w stopniu istotnym mającym wpływ na wynik sprawy. To samo dotyczy decyzji organu I instancji. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.