IV SA/Wa 3147/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant st. spec. Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2018 r. sprawy ze skargi P. G. i U. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].10.2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej SKO) odmówiło wydania warunków zabudowy, po uchyleniu decyzji Zarządu Dzielnicy [...] Miasta [...] (zwanego dalej Zarządem Dzielnicy) z dnia [...].06.2017 r. nr [...], którą dla U. i P. G. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działkach o nr. ew. [...] i [...] w obrębie [...], położonych przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...]. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Zarząd Dzielnicy [...] w uchylonej decyzji stwierdził, że w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej, których parametry są tożsame z parametrami wnioskowanymi przez Inwestora. Z tego wyprowadził wniosek o dopuszczalności realizacji zamierzonej inwestycji na działkach Inwestorów. Ze stanowiskiem tym nie zgodziło się SKO. Stwierdziło bowiem, że przy ul. [...] w chwili obecnej istnieje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - wszystkie działki, (nie licząc położonych po przeciwnej stronie ulicy niż teren planowanej inwestycji działek o nr ew. [...],[...] i [...]), zabudowane są w ten właśnie sposób. Najbliższa zabudowa o charakterze podobnym do planowanej, tj. zabudowa szeregowa, znajduje się na terenie dostępnym od ul. [...], oddzielonym od działek o nr ew. [...] i [...] pasem drogowym ul. [...] oraz pasem działek przylegających do ul. [...] od strony północnej, w połowie (działki o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] i [...]) zabudowanej budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Zdaniem SKO na skutek realizacji planowanej inwestycji w południowej części obszaru pojawiłaby się zabudowa jak dotąd w niej nie występująca, otoczona z trzech stron zabudową mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, z czwartej strony zaś - przylegająca do ul. [...], czego skutkiem byłoby rażące naruszenie istniejącego obecnie w analizowanym obszarze ładu przestrzennego. SKO stwierdziło nadto, ż parametry planowanej zabudowy odbiegają w sposób istotny od parametrów budynków posadowionych przy ul. [...], do których - z racji planowanej lokalizacji (bezpośrednie sąsiedztwo) - w pierwszym rzędzie należy się odnieść podczas oceny, czy zasada dobrego sąsiedztwa zostanie w przypadku planowanej zabudowy zachowana. I tak, wskaźniki powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu dla istniejącej przy ul. [...] zabudowy wahają się w granicach 21-33%, podczas gdy dla planowanej zabudowy parametr ten miałby wynieść aż 48%, a dalej występuje odpowiednio - szerokość elewacji frontowej: 9-18 m, a dla zamierzonej inwestycji 28-32 m (nadmieniono, że Organ I. instancji wskazał co prawda, iż szerokość ta wynosiła będzie 7-8 m "dla jednego budynku", jednakże zważywszy na to, że planowana zabudowa stanowić będzie de facto jeden budynek w jednej bryle, ostatecznie wartość tego parametru stanowić będzie suma jego czterech części składowych), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki: 4-6 m, a dla zamierzonej inwestycji 8,5 m, wysokość głównej kalenicy zaś: 6-9,5 m, a dla zamierzonej inwestycji 12 m. Oznacza to – jak podkreślił Organ odwoławczy - że w wyniku realizacji planowanej inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy powstałby budynek zajmujący o ok. 50 - 100% większą powierzchnię działki, o od 2 do 3 razy szerszej elewacji frontowej oraz wyższy o około 1,5-2 razy. SKO wyraziło przekonanie, że zachowanie ładu przestrzennego na tym terenie zapewniłaby wyłącznie realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, ewentualnie - jednorodzinnej w zabudowie bliźniaczej, pod warunkiem jednak, że na każdej z działek objętych wnioskiem Inwestorów zostałaby zrealizowana jedna część (połowa) takiej zabudowy. We wniesionej skardze profesjonalny pełnomocnik Inwestorów – P. G. i U. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucił: a) naruszenie przepisów proceduralnych, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie niezgodności ustalonych warunków zabudowy z ładem planistycznym w sąsiedztwie planowanej inwestycji: - bez wskazania żadnego przepisu prawa materialnego, który zostałby naruszony w uchylonej decyzji o warunkach zabudowy, - bez dokonania oględzin w terenie lub przygotowania dokumentacji fotograficznej, b) naruszenie przepisów prawa materialnego - § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), poprzez bezprawną odmowę dokonania ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o istniejącą zabudowę na całym obszarze objętym analizą urbanistyczną i oparcie się w zamian na analizie zabudowy bezpośredniego sąsiedztwa planowanej inwestycji, c) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej u.p.z.p.) poprzez uznanie, że jeśli działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, mają zabudowę jednorodzinną wolnostojącą, to działka budowlana objęta wnioskiem w niniejszej sprawie może być przeznaczona wyłącznie pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą lub bliźniaczą, a więc nie może być przeznaczona na zabudowę szeregową, mimo że taka zabudowa również występuje w pobliskim sąsiedztwie, d) niezastosowanie przepisów prawa materialnego poprzez pominięcie art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy, bez wskazania niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, a w konsekwencji błędne ustalenie naruszenia zasad dobrego sąsiedztwa oraz odmowę ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji Skarżących z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podniesiono, że już w odległości około 24 metrów na północ od działki objętej wnioskiem, przy ulicy Konwaliowej znajdują się budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej. Taki rodzaj zabudowy dominuje przez kilka kolejnych przecznic. Poza tym stwierdzono, że także w części nazwanej przez SKO "południową", w odległości od 30 do 50 metrów na południe od działek o nr. [...] i [...], znajdują się budynki zarówno w zabudowie jednorodzinnej bliźniaczej, jak również budynki wielorodzinne. Nie jest zatem prawdą stwierdzenie SKO, że "na części południowej istnieje wyłącznie zabudowa jednorodzinna, wolnostojąca". Powołano się na dom przy ul. [...] zrealizowany w zabudowie bliźniaczej. Kolejnym przykładem w "południowej części" – jak podano - jest dom wielorodzinny u zbiegu ulicy [...] i ulicy [...]. Dom ten ma 3 mieszkalne kondygnacje oraz podziemny garaż, i znajduje się w nim 6 samodzielnych lokali mieszkalnych. Inwestycja ta jest oddalona o około 50 metrów od działek objętych wnioskiem w niniejszej sprawie. Jako przykład podano także dom wielorodzinny przy ulicy [...]. Nadmieniono, że dom ten ma 4 mieszkalne kondygnacje oraz podziemny garaż, i znajduje się w nim 8 samodzielnych lokali mieszkalnych. Inwestycja ta jest oddalona o około 110 metrów od działek objętych wnioskiem w niniejszej sprawie. Powołano się też na fakt realizacji w okolicy nowych inwestycji polegających na budowie domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, otoczonych domami jednorodzinnymi wolnostojącymi. Przykładowo przy ul. [...] dotychczas istniały wyłącznie domy jednorodzinne wolnostojące, a obecnie realizowana jest inwestycja, polegająca na budowie zabudowy szeregowej (zdjęcia nr 6, 7). Analogiczna sytuacja ma miejsce przy ulicy [...] (zdjęcie nr 9). Zdaniem pełnomocnika Skarżących, współistnienie zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej i jednorodzinnej szeregowej stanowi wręcz zasadę na przedmiotowym terenie. Podkreślono, że zabudowa wyłącznie domami jednorodzinnymi wolnostojącymi nie jest regułą zabudowy tej okolicy. Zarzucono zatem, że SKO nie zakwestionowało prawidłowości w sensie formalnym ustalenia granic analizowanego terenu, lecz - nie wskazując podstawy prawnej - uznało, że nie może on być miarodajny dla oceny warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach, a Sąd z urzędu nie stwierdził podstaw do jej uwzględnienia. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie naruszyła obowiązującego prawa w sposób skutkujący koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Na wstępie nadmienić należy, że zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast w myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przenosząc przytoczone regulacje na grunt rozpatrywanej sprawy - wbrew argumentacji skargi - SKO wyraźnie wskazało, że realizacja zamierzonej inwestycji polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działkach o nr. ew. [...] i [...] - w otoczeniu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz w zabudowie bliźniaczej, jakie wyłącznie występują w bliskim sąsiedztwie terenu przeznaczonego pod zamierzone zainwestowanie, naruszyłaby zasadę dobrego sąsiedztwa sformułowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wskazano więc podstawę prawną wydania decyzji odmownej. W tym kontekście, należy zgodzić z SKO, że w obszarze objętym przedmiotową analizą urbanistyczną wyróżnić można dwie wyraźnie różniące się pod względem charakteru zabudowy części – północną z przewagą zabudowy szeregowej, oraz południową, na której istnieje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca lub bliźniacza. Granica między tymi częściami przebiega prostą pokrywającą się z północną granicą działek, położonych po północnej stronie ul. [...]. Trafnie zatem podkreślono w zaskarżonej decyzji, że w kwartale ograniczonym ulicami: [...],[...] i [...] oraz - od wschodu - działkami o nr ew. [...] i [...] - znajduje się wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca oraz bliźniacza. Na tym obszarze, stanowiącym najbliższe sąsiedztwo działek należących do Inwestorów o nr. ew. [...] i [...] w obrębie [...], położonych przy ul. [...] - w ogóle nie występuje zabudowa szeregowa, z uwagi na co nie występuje też budynek, którego szerokość elewacji frontowej wynosiłaby 28-32 m, które to parametry miałaby zamierzona zabudowa. Stwierdzić więc należy, że argumentacja skargi, zarzucająca dowolność ustaleń SKO m. in. co do szerokości elewacji frontowej budynków występujących w kwartale ograniczonym ulicami: [...],[...] i [...] oraz - od wschodu - działkami o nr ew. [...] i [...], nie zasługiwała na uwzględnienie. Pełnomocnik Skarżących nie wykazał bowiem, aby na tym terenie (we wskazanym kwartale) występowały budynki posiadające tożsame parametry szerokości elewacji frontowej lub zbliżone do zamierzonej przez Inwestorów szerokości elewacji frontowej zabudowy szeregowej. Sąd podziela też trafność ustaleń SKO, że planowane budynki w zabudowie szeregowej zajmowałyby o ok. 50-100% większą powierzchnię działki od powierzchni działek zajętych przez sąsiednie budynki, miałyby o 2-3 razy szersze elewacje frontowe od budynków sąsiednich i byłyby od nich wyższe o 1,5-2 razy. Argumentacja prowadząca do takich wniosków w sposób szczegółowy została przedstawiona w zaskarżonej reformatoryjnej decyzji. Poza tym podczas rozprawy przed WSA ustalono, że wbrew wywodom skargi, w kwartale ograniczonym ulicami: [...],[...] i [...] oraz - od wschodu - działkami o nr ew. [...] i [...] nie występuje i nie powstaje też zabudowa wielorodzinna. Jak uprzednio wskazano, zrealizowana została jedynie zabudowa jednorodzinna wolnostojąca oraz bliźniacza, o parametrach charakterystycznych dla tego rodzaju zabudowy. Bezsporny jest też brak jakiejkolwiek zabudowy szeregowej. Umieszczenie więc prawie centralnie w owym obszarze zabudowy o parametrach znacznie odbiegających od posiadanych przez istniejącą bliską zabudowę, rażąco naruszyłoby zasadę dobrego sąsiedztwa, rozbijało istniejącą harmonijną całość urbanistyczną. W tym stanie rzeczy na aprobatę zasługuje stanowisko SKO, że konieczne stało się powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową występującą w bliskim sąsiedztwie, gdzie działki zostały w określony, jednolity sposób zabudowane . Niewątpliwie sposób zagospodarowania tego terenu jest jednorodny, tworzy istniejący w tym kwartale ład przestrzenny, który zostałby zaburzony w razie realizacji zamierzonej inwestycji na działkach o nr. ew. [...] i [...] w obrębie [...], położonych przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...]. Sąd podziela zatem stanowisko SKO, że obecnie nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla 4 budynków w zabudowie szeregowej na tym terenie, i to pomimo tego, że w innej części obszaru objętego analizą urbanistyczną znajdują się budynki odpowiadające tak charakterem (zabudowa szeregowa), jak i rozmiarami (choć nie w zakresie wysokości) planowanej zabudowie. Przywołana w skardze zabudowa przy ul. [...] (działce o nr. ew. [...]) nie może stanowić odniesienia do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez Skarżących inwestycji z tego względu, że znajduje się ona dopiero na etapie realizacji, a de facto - jak należy sądzić po wydruku załączonym do skargi, na którym widać rosnące na owej działce drzewa lub krzewy - realizacja ta nie została jak na razie rozpoczęta. Wymienione w skardze budynki oddzielone są od terenu inwestycji zabudową jednorodzinną, dwukondygnacyjną. Każdy z powołanych budynków posiada nadto maksymalnie trzy kondygnacje, nie mógłby zatem stanowić podstawy do dopuszczenia realizacji budynków czterokondygnacyjnych, planowanych przez Skarżących (i dopuszczonych uchyloną przez SKO decyzją). Ulica [...], wspomniana w skardze w kontekście rodzaju występującej na niej zabudowy, znajduje się poza granicami obszaru objętego analizą urbanistyczną. Podobnie ul. [...] czy ul. [...]. Zatem istniejąca przy nich zabudowa nie mogła być brana pod uwagę przy ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wbrew zarzutom skargi, SKO nie uznało przy tym, że parametry planowanej zabudowy jako takie naruszają konkretne przepisy prawa, stwierdziło jedynie, że zabudowa o planowanych przez Skarżących parametrach w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji nie występuje. Trafnie też przyjął Organ odwoławczy, że zastosowanie wyjątków, o których mowa w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy ustalaniu parametrów planowanej zabudowy nie byłoby możliwe, zważywszy na parametry zabudowy położonej we wskazanym kwartale, w najbliższym sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem Inwestorów. Wobec wszystkich poczynionych przez Sąd ustaleń należało zatem stwierdzić, że zaskarżona decyzja została prawidłowo sporządzona, przy spełnieniu wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a., a jej wydanie poprzedziło właściwe wyjaśnienie stanu sprawy, przeprowadzone w myśl art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., przy właściwym zastosowaniu art. 80 k.p.a., co trafnie doprowadziło do wydania decyzji reformatoryjnej, odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Nadmienić też należy na marginesie, że SKO w zaskarżonej decyzji wskazało, iż zachowanie ładu przestrzennego na tym terenie zapewniłaby wyłącznie realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, ewentualnie - jednorodzinnej w zabudowie bliźniaczej. Na rozprawie zaś Strony podały, że Inwestorzy uzyskali już warunki zabudowy dla takiej zabudowy, odrębne dla każdej z przedmiotowych działek. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.