IV SA/Wa 3148/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia[...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia od zakazów oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] września 2018 r. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Prezes PGWWP") utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (dalej: "Dyrektor RZGW") z [...] grudnia 2017 r. o odmowie zwolnienia od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] obręb [...] w [...]. Stan sprawy przedstawia się w sposób następujący: Na wniosek [...] zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w T., na działkach o nr [...] z obrębu [...]. Według obowiązującej mapy zagrożenia powodziowego (MZP) opracowanej w ramach projektu "Informatyczny system osłony kraju przed nadzwyczajnymi zagrożeniami" (ISOK) inwestycja objęta wnioskiem zlokalizowana jest na działkach, które znajdują się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią o prawdopodobieństwa wystąpienia 1% - raz na 100 lat od rzeki [...]. Planowana inwestycja polega na budowie dwukondygnacyjnego, niepodpiwniczonego domu jednorodzinnego (o powierzchni 209,53 m2) z garażem (o powierzchni 34,90 m2) i kotłownią (o powierzchni 6,16 m2). Poziom posadowienia posadzki parteru zaplanowano na rzędnej 42,80 m n.p.m. Planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem osiedla "[...]" przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Kuj.- Pom. z dnia [...] lutego 2002 r., Nr [....], poz. [...]). Działki objęte przedmiotową inwestycją oznaczone są symbolem B13-MJ i przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W rozdziale dotyczącym ustaleń obowiązujących na całym obszarze planu widnieje zapis o ustaleniu szczególnych warunków zabudowy i zagospodarowania terenów na obszarze zagrożonym powodzią 1%, a dla karty terenu B13-MJ, ustalony jest dodatkowo obowiązek posadowienia posadzki parteru budynku na poziomie rzędnej min. 42,80 m n.p.m. Kr. Dyrektor RZGW w [...] decyzją z [...] grudnia 2017 r. odmówił udzielenia inwestorowi zwolnienia z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne uzasadniając to istnieniem realnego zagrożenia powodziowego, wskazując na wzrost ryzyka powodziowego w sytuacji dopuszczenia realizacji inwestycji oraz utrudnienia ochrony przeciwpowodziowej. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Prezes PGWWP decyzją z [...] września 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora RZGW w [...]. Organ ustalił, że ramach inwestycji planuje się budowę jednorodzinnego, dwukondygnacyjnego budynku mieszkalnego bez podpiwiniczenia na terenie działek o nr [...] z obrębu ew. [...] w [...], przy ul. [...]. Powierzchnia domu miałaby wynosić 209,53 m2, powierzchnia garażu - 34,90 m2, powierzchnia kotłowni - 6,16 m2. Rzędne terenu ww. działek, zgodnie z dołączoną do wniosku mapą zasadniczą w skali 1:500, wynoszą od 40,6 m n.p.m. do 40,8 m n.p.m. Organ, po przeanalizowaniu map zagrożenia powodziowego (arkusz: [...]), które zostały przekazane dyrektorom regionalnych zarządów gospodarki wodnej w dniu 15 kwietnia 2015 r. i w tym samym dniu zostały opublikowane na stronie Hydroportalu KZGW (pod adresem http://mapy.isok.gov.pl), ustalił, że przeznaczone pod zabudowę działki o nr [...] z obrębu ew. [...] w całości znajdują się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...], w zasięgu zalewu wodą o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia, tj. raz na 100 lat (woda Qi%). W przypadku wystąpienia wody o przepływie Qi% teren przeznaczony pod inwestycję zostanie w całości pokryty wodą o głębokości mieszczącej się w przedziale od 0,5 m do 2,0 m (na ww. mapach podane są cztery przedziały głębokości wody). Ponadto zalane zostaną tereny sąsiadujące z terenem przeznaczonym pod inwestycję oraz droga dojazdowa, co może utrudnić samodzielną ewakuację. Organ stwierdził, że istnieje duże ryzyko zalania terenu podczas pojawienia się wezbrania powodziowego. Co prawda planuje się, że rzędna posadowienia posadzki parteru budynku będzie znajdowała się na poziomie 42,80 m n.p.m., a więc powyżej rzędnej wody powodziowej 1% oraz nie będzie podpiwniczenia budynku, jednakże w ocenie organu nie są to wystarczające zabezpieczenia projektowanego budynku przed uszkodzeniami na skutek powodzi. Wody powodziowe, a także niesiony przez nie materiał, mogą bowiem oddziaływać na powstały budynek, powodując jego szybsze niszczenie np. w wyniku uszkodzeń mechanicznych lub podmycia fundamentów budynku czy zawilgocenia ścian budynku itp. Przepływ oraz lokalne stagnowanie wód powodziowych, których skład chemiczny i biologiczny znacząco odbiega od składu wód powierzchniowych, jak również przenikanie wód do gruntu i jego wysycanie wpływa na stabilność obiektów budowlanych oraz sprzyja intensyfikacji korozji biologicznej. Organ powołał, że na podstawie ogólnodostępnych informacji zamieszczonych w internecie można ustalić, że na terenie osiedla "[...]" w [...] wystąpiła powódź w maju 2010 r. Ponadto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w [...] przyjęty uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] września 2001 r., został sporządzony i uchwalony na długo przed publikacją ww. map zagrożenia powodziowego, co może mieć wpływ na aktualność jego zapisów. Powołano, że dana inwestycja musi spełniać określone w miejscowym w planie wymagania, niemniej nawet w przypadku ich spełnienia będzie ona wymagać, na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, zwolnienia z ww. zakazów, a tym samym ustanowione w miejscowym planie nakazy czy zakazy np. odnośnie do prawa zabudowy stanowią osobną, niezależną od ustawy Prawo wodne, a wynikającą z aktu prawa miejscowego regulację. Organ zauważył, że przypadki gdy zabudowa mieszkaniowa na terenach zalewowych może być dopuszczona w ramach zwolnienia z zakazu - wobec konkretnego zakreślenia przesłanek takiego zwolnienia - będą mieć charakter wyjątkowy. Dotyczyć mogą jedynie sytuacji, gdy obiektywne uwarunkowania pozwolą wykluczyć powstanie konieczności ewakuacji i nie będzie istniało ryzyko powstania dodatkowych szkód powodziowych, wobec możliwości ochrony przed zalaniem danego obiektu. Wskazano, że teren osiedla "[...]" w [...] został uznany za obszar problemowy o wysokim poziomie ryzyka, zgodnie z Planem zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza [...], który został przyjęty rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia [...]października 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. [...]), Powołano, że głębokość zalewu związana z określonym prawdopodobieństwem wystąpienia powodzi przekłada się m.in. na możliwości samodzielnej ewakuacji z terenu zagrożonego powodzią oraz na rodzaj i wielkość potencjalnych strat. Zwiększenie liczby osób przebywających stale bądź czasowo na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią powoduje wzrost kosztów reagowania podczas powodzi. Przy ewakuacji należy zapewnić większą liczbę sprzętu ratunkowego oraz osób udzielających pomocy. W takiej sytuacji również pracownicy służb ratowniczych narażeni są na niebezpieczeństwo. Powołano potrzebę zabezpieczenia większych kwot na odszkodowania z powodu zwiększenia wartości mienia. Wzrost liczby osób na terenach zalewowych powoduje wzrost wydatków ponoszonych przez społeczność na ochronę przed powodzią. Organ uznał, wskazując na wartości, jakimi są życie i zdrowie ludzi oraz mienie, że należało odmówić zwolnienia od zakazów obowiązujących na tym obszarze. W ocenie organu straty powodziowe można w znaczny sposób ograniczyć poprzez rezygnację z zabudowy obszarów, które zagrożone są zalaniem wodami powodziowymi. Takie rozwiązanie umożliwi wypełnienie ustawowego obowiązku ochrony przed powodzią, nałożonego na Wody Polskie oraz na organy administracji rządowej i samorządowej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...] – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Decyzji zarzucono: - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj: 1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegające na zaniechaniu wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego i niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia, czy zwolnienie od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią utrudni zarządzanie ryzykiem powodziowym, czy też nie, przejawiające się m.in. w braku zasięgnięcia opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej, która z uwagi na wątpliwości, skomplikowany stan faktyczny i rodzaj umiejscowienia nieruchomości jawi się jako konieczna; 2. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który był niekompletny, a w konsekwencji mylne uznanie, iż zwolnienie od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, utrudni zarządzanie ryzykiem powodziowym, podczas gdy zgodnie z projektem posadzka parteru budynku będzie znajdowała się powyżej rzędnej wody powodziowej 1%, budynek nie jest podpiwniczony i jest odpowiednio zabezpieczony przed uszkodzeniami na skutek powodzi; - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 88l ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez jego niezastosowanie i niezasięgnięcie opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej dla stwierdzenia czy zamierzona inwestycja nie utrudni zarządzania ryzykiem powodziowym, w sytuacji gdy z uwagi na pojawiające się wątpliwości, skomplikowany stan faktyczny i rodzaj umiejscowienia nieruchomości taka opinia jest nieodzowna; 2. art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zgodnie z projektem posadzka parteru budynku będzie znajdowała się powyżej rzędnej wody powodziowej 1%, budynek nie jest podpiwniczony i jest odpowiednio zabezpieczony przed uszkodzeniami na skutek powodzi. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i poprzedzającej ją decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezes PGWWP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018, poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność działania administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej w trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2015r., II GSK 789/14, CBOSA). Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja, ani ją poprzedzająca nie naruszają prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że z dniem 1 stycznia 2018 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2017 r. poz. 1566, ze zm.), zgodnie z którymi utraciła moc ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2017, poz. 1121, ze zm.). W myśl art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy Prawo wodne (Dz. U. 2018, poz. 710), które weszło w życie z dniem 12 kwietnia 2018 r., z mocą od 1 stycznia 2018 r., do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, dotyczących wydania decyzji zwalniających od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. W związku z powyższym, w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2017, poz. 1121, ze zm.) – dalej p.w., a organem właściwym do rozpatrzenia odwołania był Prezes Wód Polskich. Podstawą materialną wydania zaskarżonej decyzji były art. 88l ust. 2 w zw. z art. 88l ust. 1 pkt 1 i pkt 3 p.w. Zgodnie z art. 88l ust. 1 pkt 1 i pkt 3 p.w. na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem dróg rowerowych oraz zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, budową, przebudową lub remontem drogi rowerowej, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie oraz czynności związanych z wyznaczaniem szlaku turystycznego pieszego lub rowerowego. W myśl zaś art. 88l ust. 2 p.w., dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów, o których mowa w ust. 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym. W świetle wykładni językowej oraz systemowej powołanych przepisów należy przyjąć, że ustawową zasadą jest zakaz zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Na zasadzie wyjątku od tej zasady możliwe jest zwolnienie od zakazów, o których mowa w ust. 1, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym. Przesłanki umożliwiające zwolnienie od zakazu muszą być interpretowane ściśle (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2016 r., II OSK 3379/14; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Status obszarów szczególnego zagrożenia powodzią został uregulowany w art. 9 ust. 1 pkt 6c p.w. Zgodnie z tym przepisem obszarami szczególnego zagrożenia powodzią są: a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat, b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat, c) obszary, między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 18, stanowiące działki ewidencyjne, d) pas techniczny w rozumieniu art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. Stosowanie do art. 9 ust. 13c p.w. przez ryzyko powodziowe rozumie się kombinację prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi i potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Regulacje te pozostają w zgodności z założeniami Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (tzw. Dyrektywa Powodziowa), którą implementują do krajowego porządku prawnego. Wobec tego uzyskanie decyzji pozwalającej na zwolnienie wnioskodawcy od ustawowych zakazów, dotyczących zagospodarowania obszarów powodziowych, jest możliwe tylko wyjątkowo. Dowodzi to, że ustawodawca rygorystycznie traktuje wymogi dotyczące zagospodarowywania terenów powodziowych i przewiduje od nich indywidualne odstępstwa, przy spełnieniu określonych przesłanek zwolnienia. Z art. 88l p.w. wynika, iż decyzja dotycząca zwolnienia od zakazu budowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu administracji przy wydawaniu decyzji. Powinien on bowiem wykazać, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Organ administracji, przy wydawaniu decyzji o zwolnieniu od zakazu, jest więc obowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy została spełniona przesłanka określona w art. 88l ust. 2 p.w., jaką jest ochrona przed powodzią. Z omawianej regulacji wynika więc, że zwolnienie od zakazu budowy na obszarach zagrożonych powodzią jest dopuszczalne, jeżeli realizacja przedsięwzięcia nie wpłynie na ochronę przed powodzią oraz nie utrudni zarządzania ryzykiem powodziowym, zaistnienie których to okoliczności ustala organ w konkretnej sprawie. W ocenie składu orzekającego organ w przekonujący sposób wykazał, że w niniejszej sprawie ustawowe warunki do udzielenia wnioskowanego zwolnienia nie wystąpiły. Realizacja planowanej inwestycji doprowadziłaby do niedopuszczalnego utrudnienia zarządzenia ryzykiem powodziowym (w razie realizacji obiektu budowlanego), co stanowiłoby naruszenie art. 88l ust. 2 p.w. Podane argumenty są spójne i logiczne. Organy nie przekroczyły granic swobody uznania administracyjnego oceniając, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające zwolnienie od zakazu zabudowy w przedmiotowym wypadku. W ocenie Sądu, ocena ta była prawidłowa, rzetelnie przeprowadzona i uzasadniona. Wymaga podkreślenia, że swoją ocenę, iż realizacja planowanej inwestycji utrudni zarządzenie ryzykiem powodziowym organ oparł na obowiązujących mapach zagrożenia powodziowego. Zgodnie z nimi teren planowanej inwestycji w całości znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...], w zasięgu zalewu wodą o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia, tj. raz na 100 lat (woda Q1%). W przypadku wystąpienia wody o przepływie Q1% teren przeznaczony pod inwestycję zostanie w całości pokryty wodą o głębokości mieszczącej się w przedziale od 0,5 m do 2,0 m (na ww. mapach podane są cztery przedziały głębokości wody). Organ wskazał, że w przypadku wezbrania wody zalane zostaną również tereny sąsiadujące z terenem przeznaczonym pod inwestycję oraz droga dojazdowa, co może utrudnić samodzielną ewakuację. W tym stanie rzeczy, wbrew zarzutom skargi, organy rozstrzygające w sprawie dostrzegły bezpośredni związek pomiędzy realizacją zamierzonej inwestycji, a zwiększeniem utrudnień w zarządzaniu ryzykiem powodziowym, których nie niweluje ewentualna możliwość zabezpieczenia samego planowanego obiektu budowlanego przed skutkami powodzi. Stanowisko organów opiera się na prewencji generalnej, mającej zapobiegać zwiększeniu utrudnień w zarządzaniu ryzykiem powodziowym dla całego obszaru szczególnego zagrożenia powodzią (w znacznej mierze już zabudowanego), na którym znajdują się działki [...], upatrując zagrożenia właśnie w dalszej jego zabudowie. Prawidłowo organy wywiódł, że zezwolenie na wybudowanie na tym terenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego może przyczynić się do zwiększenia ryzyka powodziowego, ponieważ każda nowa zabudowa na terenie zagrożonym powodzią skutkuje zmianą przepływu i podpiętrzaniem wód powodziowych, a także zmniejszeniem możliwości retencji wody. W okolicznościach niniejszej sprawy – wbrew zarzutom skargi - istnieje uzasadnione ryzyko, że w przypadku powodzi wystąpiłyby straty materialne, utrudniona byłaby ewakuacja, wzrosłyby koszty reagowania służb ratunkowych, a co najważniejsze zagrożone byłoby zdrowie lub nawet życie ludzkie. Rozwój budownictwa na terenach zalewowych zwiększa objętość wód powodziowych oraz wielkość strat społecznych i gospodarczych, które w wyniku powodzi mogą wystąpić również w stosunku do planowanej inwestycji. Organy w tym zakresie wnikliwie przeanalizowały dokumentacją dotyczącą zagrożenia powodziowego dla omawianego terenu. Mapy zagrożenia powodziowego, jako oficjalne dokumenty planistyczne, stanowią podstawę kształtowania ładu przestrzennego. Co więcej, od dnia przekazania tych map jednostkom samorządu terytorialnego, realizacja przedsięwzięć planowanych na obszarach wykazanych na mapach zagrożenia powodziowego musi uwzględniać poziom zagrożenia powodziowego, wynikający z wyznaczenia tych obszarów. W odniesieniu do zarzutu niezasięgnięcia przez organ opinii państwowej służby hydrologiczno-meterologicznej, to wskazać należy, że zasięgnięcie takiej opinii jest fakultatywne, a nie obligatoryjne – art. 88l ust. 3 p.w. Powołać należy, że organy – Dyrektor RZGW i Prezes Wód Polskich są wyspecjalizowanymi organami, orzekającymi w sprawach dotyczących wpływu realizacji inwestycji w aspekcie ochrony terenów przed powodzą. W przedmiotowej sprawie organy szczegółowo zebrały i przeanalizowały materiał dowodowy w sprawie i nie miały żadnych wątpliwości uzasadniających zasięgnięcia przedmiotowej opinii. Sąd nie mógł, więc podzielić zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Tym bardziej, że świetle przedstawionych obwarowań prawnych i ustaleń faktycznych uzyskanie żądanego zwolnienia wymagało jednoznacznego wykazania w postępowaniu wyjaśniającym, że realizacja planowanego przedsięwzięcia nie utrudni zarządzania ryzykiem powodziowym. W ocenie Sądu, strona skarżąca tego warunku nie spełniła. Fakt, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego teren, na którym planowana jest inwestycja, przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie oznacza, iż organ, rozpatrując możliwość zwolnienia od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 p.w. zwolniony jest z oceny inwestycji pod kątem zarządzania ryzykiem powodziowym. Zgodność planowanego zamierzenia z ustaleniami planu nie zwalnia automatycznie od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Poza tym plan miejscowy był uchwalany wcześniej, nie uwzględniał map zagrożenia powodziowego. Nie ma również znaczenia fakt, że inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ w pierwszej kolejności należy uwzględnić zapisy aktu wyższego rzędu, jakim jest ustawa Prawo wodne. Ponadto, bezzasadne są zarzuty w zakresie zastosowania środków technicznych, zabezpieczających planowany obiekt przed skutkami powodzi. Deklarowana gotowość zastosowania przy budowie inwestycji takich rozwiązań technicznych, nie wyczerpuje bowiem ani warunków zabezpieczenia przez powodzią, ani nie realizuje celów wskazanej tzw. Dyrektywy przeciwpowodziowej. Podkreślić należy, że organ w sposób szczegółowy odniósł się w uzasadnieniu decyzji nie tylko do możliwości uszkodzenia budynku, ale również do kwestii związanych z utrudnieniem w samodzielnej ewakuacji z uwagi na zalanie również terenów sąsiednich i drogi dojazdowej. Odnosząc się do zarzutu braku uwzględnienia przez organ okoliczności zabudowy działek sąsiednich należy wskazać, ocena dopuszczalności zabudowy działek sąsiednich była przedmiotem odrębnych postępowań. Przedmiot kontroli sądu administracyjnego stanowi zaś legalność działania organów w konkretnej sprawie, a nie generalna kontrola ich funkcjonowania, przy wykonywaniu zadań wynikających z ich kompetencji. Sąd, nie mając uprawnień do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie mógłby zająć stanowiska, czy zwolnienie od zakazów w sprawach dotyczących działek sąsiednich, było dokonane w identycznych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych. Zwrócić również należy uwagę, że skarżący, powołał na zabudowania powstałe na działkach sąsiednich w latach 2010-2014, a więc powstałych przed datą opublikowania mapy zagrożenia przeciwpowodziowego obowiązującego dla terenu, na którym znajdują się działki skarżącego. Ponadto wbrew zarzutom skargi, w uzasadnieniu decyzji organ odniósł się do umiejscowienia działek, nie ulega wątpliwości, że teren planowanej inwestycji w całości znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, jak również organ analizował dane z projektu budynku w zakresie rzędnej posadzki parteru i braku podpiwniczenia. Natomiast sam fakt wydania decyzji niezgodnej z oczekiwaniem strony, nie uzasadnia twierdzenia, że doszło do naruszenia słusznego interesu strony, czy też innych zasad postępowania wymienionych w art. 7 kpa. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania i przepisów praw amaterialnego W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.