IV SA/Wa 3149/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] października 2015 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy P. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Gmina [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzją Wojewody [...] Nr [...], z [...] czerwca 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] Nr [...], z [...] października 2015 r. - ustalającą odszkodowanie na rzecz S. G. i M. G. jej na zasadzie ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej w wysokości 6 273 złotych i odmawiającą powiększenia wysokości ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości położonej w obrębie 0005 w m. [...], stanowiącej działkę ewid. nr [...] o pow. 0,0011 ha. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, iż Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...], wydał decyzję Nr [...] z [...] października 2013 r. zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy [...] na odcinku ul. [...] (DW721) - ul. [...] oraz fragmentu ul. [...] w m. [...] wraz z budową odwodnienia i kanalizacji deszczowej, przebudową i rozbudową sieci wodociągowej, rozbudową sieci kanalizacji sanitarnej, przebudową sieci gazowej średniego ciśnienia, przebudową sieci elektroenergetycznej, budową oświetlenia ulicznego, budową sygnalizacji świetlnej na skrzyżowaniu ul. [...], [...] i [...] oraz przebudową urządzeń telekomunikacyjnych. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy ww. decyzję. Pod ww. inwestycję z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wydzielono m. in. działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] m. [...]. Stosownie do art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz.2031) wyżej opisana nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Gminy [...] za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 ww. ustawy. Zgodnie z art. 12 ust. 4a i ust. 5 ww. ustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zawiadomieniem z 20 listopada 2014 r. Starosta [...] poinformował strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w m. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0011 ha. Zgodnie z księgą wieczystą nr KW [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...] S. G. i M. G. na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej byli właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] wydzielonej pod inwestycję drogową. W trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, iż zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] urządzonej dla działki ewid. nr [...], z której została wydzielona przejęta przez Gminę [...] działka nr [...], ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe - służebność gruntową - na rzecz Zakładu Energetycznego [...]-[...] S.A. w [...] obecnie [...] S.A. Oddział w [...]. Przepis art. 4 ust. 5 ww. ustawy stanowi, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ww. ustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W związku z powyższym w dniu 15 grudnia 2013 r. został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego D. S. operat szacunkowy określający wartość rynkową nieruchomości stanowiącej działkę ewid. nr [...] o pow. 0,0011 ha, z obrębu 0005, położoną w [...], która z mocy prawa stała się własnością Gminy [...]. Autor operatu D. S. potwierdził aktualność wartości określonych w operacie do 13 czerwca 2016 r. Pismami z 8 lipca 2015 r. i 6 sierpnia 2015 r. zastrzeżenia do prawidłowości sporządzonego operatu zgłosiła Gmina [...], kwestionując m. in. przyjęte do porównań transakcje nieruchomościami. W odpowiedzi na zgłoszone uwagi do wyceny, pismami z 9 września 2015 r., 14 września 2015 r. i 28 września 2015 r. D. S. udzielił wyjaśnień. Burmistrz Miasta i Gminy [...] nie zgodził się z operatem wykonanym przez rzeczoznawcę majątkowego D. S., ani z wyjaśnieniami udzielonymi przez autora operatu, w związku z tym zlecił wykonanie kontroperatów, które załączył do akt sprawy. Stwierdził, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a nie o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, do wycenianej nieruchomości - działki nr [...]. Biegły D. S. przedstawił procedurę określenia wartości przedmiotowej nieruchomości i poinformował, że wycena przeprowadzona została zgodnie z obowiązującymi przepisami, a uzyskana wartość nieruchomości nie jest zawyżona. Wyjaśnił, że zbadał możliwość zastosowania zasady ogólnej zawartej w art. 130 u.g.n., (że wysokość odszkodowania odpowiada temu co traci wywłaszczony) nie uchybia "zasadzie korzyści" na rzecz wywłaszczonych zapisanej w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., z której wynika, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości spowodowanego wywłaszczeniem na drogę publiczną, Decyzją Nr [...] z [...] października 2015 r. Starosta [...] ustalił odszkodowanie na rzecz S. G. i M. G. na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej w wysokości 6 273 zł i odmowie powiększenia wysokości ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości położonej w obrębie 0005 w m. [...], stanowiącej działkę ewid. nr [...] o pow. 0,0011 ha. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Burmistrz Miasta i Gminy [...], wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił niedokonanie przez organ poprawnie oceny formalnej operatu szacunkowego i nie przeprowadzenie wszechstronnej analizy w związku ze zgłoszoną rażąco wysoką stawką za 1 m² gruntu. Organ odwoławczy pismem z 8 marca 2016 r. wystąpił do organu I instancji stosownie do art. 136 k.p.a. o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w celu potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego sporządzonego 15 grudnia 2013 r., którego aktualność została potwierdzona do dnia 14 grudnia 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego D. S. (okres ważności minął w dniu 14 grudnia 2015 r.). Autor operatu potwierdził jego aktualność do 13 czerwca 2016 r. pod warunkiem utrzymania się stabilności badanego rynku. Określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 u.g.n. oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 u.g.n.). Organ przywołał brzmienie § 36 ust. 1 i § 36 ust. 4 zmienionego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jak również art. 151 ust. 1 u.g.n. i art. 134 ust. 2 u.g.n. Organ stwierdził, analizując prowadzone przez Starostę [...] postępowanie odszkodowawcze, że nie dopatrzył się uchybień, mających wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Odnosząc się do sporządzonego operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego D. S., po dokonanym potwierdzeniu przez biegłego aktualności sporządzonej wyceny, nie stwierdził zastrzeżeń. Zdaniem Wojewody opracowanie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy formalne wskazane w § 56 i § 57 rozporządzenia Rady Ministrów. W trakcie analizy zapisów operatu nie stwierdzono istotnych wewnętrznych niespójności wyceny, ani błędów obliczeniowych. Przedmiotowe działki miały wprawdzie przeznaczenie drogowe (symbol ,,2KDL"), jednak rzeczoznawca wykazał w operacie brak na wytyczonym rynku wystarczającej liczby przydatnych transakcji tego typu, dotyczących nieruchomości podobnych. Analizę rynku "drogowego" przeprowadzono w pkt. 5.2 operatu. Spośród zebranych i opisanych (w tabeli 1 na str. 9) nieruchomości drogowych odnotowanych na wyznaczonym rynku, większość została wyeliminowana, jako niespełniająca warunku podobieństwa w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.gn. Dobór nieruchomości podobnych do wycenianej i ustalenie granic (obszaru) analizowanego rynku nieruchomości należy do kompetencji rzeczoznawcy majątkowego. Powinnością biegłego jest natomiast wyjaśnienie w operacie przyjętych w tym zakresie założeń. W tutejszej ocenie, takie wyjaśnienie miało miejsce. Rzeczoznawca szczegółowo odpowiedział na wcześniejsze, podobne uwagi do operatów zgłoszone w trakcie postępowania przez Urząd Miasta i Gminy [...]. W tym stanie rzeczy, do wyznaczenia wartości działki przyjęto ceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową (11 MN/u). Zestawienie wykorzystanych transakcji zamieszczono na str. 14 (tab. 4). Ostatecznie, oszacowano wartość przedmiotowej nieruchomości przy użyciu metody korygowania ceny średniej, uzyskując wynik jednostkowy rzędu 385 zł/m². Na str. 3 operatu stwierdzono ponadto brak wpływu ograniczonego prawa rzeczowego na wartość wycenianych działek. Wartość naniesień budowlanych wyceniono na kwotę 2 037 zł podejściem kosztowym metodą odtworzeniową. Za koszt odtworzenia części składowych gruntu, o którym mowa wart. 153 ust. 3 ustawy, przyjmuje się kwotę równą kosztom ich odtworzenia lub kosztom ich zastąpienia, pomniejszoną o wartość zużycia tych części składowych. Przy metodzie kosztów odtworzenia określa się koszty odtworzenia części składowych gruntu przy zastosowaniu tej samej technologii i materiałów, które wykorzystano do wzniesienia lub powstania tych części składowych. Przy metodzie kosztów zastąpienia określono koszty zastąpienia części składowych gruntu obiektami budowlanymi o takiej samej funkcji i podobnych parametrach użytkowych, jakie mają obiekty, których wartość określa się, tj. ogrodzenie, chodnik i wiata, lecz wykonanymi przy wykorzystaniu aktualnie stosowanych technologii i materiałów. Nieprecyzyjny w ocenie organu jest jedynie zapis na str. 24 (prawdopodobnie mylnie powielony z innego operatu), iż "wyznaczona wartość nie zawiera się między zanotowaną ceną jednostkową minimalną a maksymalną ze zbioru transakcji porównawczych ... ". Jest to omyłka pisarska, gdyż wynik na poziomie 385 zł/m² niewątpliwie zawiera się w przedziale cen obiektów porównawczych, tj. 243-440 zł/m² (pkt. 7.2 Procedura szacowania). Powyższe stanowi jednak niespójność wewnętrzną operatu, bez wpływu na jego przydatność, gdyż odnosi się już do komentarza do oszacowanej wartości przedmiotowej działki. W tym stanie rzeczy uznano, że powyższą uwagę - wobec braku innych zastrzeżeń - należy pominąć, a przedmiotowy operat, jako aktualny, może obecnie służyć za przydatny i wiarygodny dowód o wartości nieruchomości w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy przeanalizował także kontroperaty wykonane na zlecenie strony. Wskazał, że dotyczą one innych nieruchomości, nie mogą więc stanowić punktu odniesienia w trakcie analizy przydatności operatu D. S. . Nieprzydatny jest zwłaszcza operat dotyczący działki nr [...], gdyż znajduje się ona w całkiem innym obrębie ewidencyjnym m. [...] - obrębie [...]. Jedynie kontroperat dotyczący tej samej nieruchomości i sporządzony dla analogicznego celu wyceny mógłby być brany pod uwagę jako pomocniczy dowód o wartości nieruchomości w niniejszym postępowaniu. W ocenie organu odwoławczego biegły - D. S. w operacie szacunkowym, na podstawie którego ustalone zostało odszkodowanie, właściwie zastosował metodę wyceny stosownie do § 36 znowelizowanego rozporządzenia, a dokonując wyboru nieruchomości porównawczych przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], kierował się jej podobieństwem do nieruchomości szacowanej, a więc stanem fizycznym, prawnym i funkcjonalnym. O doborze transakcji oraz o wyborze metody wyceny (przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów) decyduje zaś rzeczoznawca majątkowy. Zgodnie z powyższym w ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z 15 grudnia 2013 r., którego aktualność została potwierdzona do 13 czerwca 2016 r., zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu wraz z naniesieniami oraz, że zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organu odwoławczego zarzut zbyt wysokiego odszkodowania nie stanowi powodu do podważenia prawidłowości operatu. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu przez stronę skarżącą kwestii dotyczącej prawidłowości sporządzonego operatu, określającego wartość przedmiotowej działki, danych przyjętych dla analizy rynku i do wyceny, należy wyjaśnić, iż zdaniem organu odwoławczego nie wystąpiły nieprawidłowości, które miałyby wpływ na wynik wyceny. Gmina [...] w skardze, uzupełnionej pismem procesowym z 30 listopada 2016 r., na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2016 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z [...] października 2015 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniami: 1) art. 7, art. 77 oraz art. 80 w zw. z art. 75 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, co wyrażało się daniem w całości wiary operatowi rzeczoznawcy z pominięciem uwag skarżącej; 2) art. 107 § 3 i art. 8 K.p.a. przez niedostateczne uzasadnienie decyzji, w szczególności nie odniesienie się przez organ do wszystkich twierdzeń skarżącej; 3) art. 138 § 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu instancji, w sytuacji m. in. oparcia decyzji na wadliwym operacie szacunkowym; 4) art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 36 ust. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości sporządzania operatu szacunkowego przez dokonanie wyceny nieruchomości bez uwzględnienia jej stanu, w tym przeznaczenia na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej a także dokonanie wyceny na zlecenie organu prowadzącego postępowanie w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu właściwym dla nieruchomości przyległych z pominięciem danych z transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi z dwukrotnym nadanie wycenie klauzuli aktualności; 5) art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., gdyż operat, który utracił moc, nie pozwala na ocenę czy dane stanowiące podstawę wyceny są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1987/16, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z [...] października 2015 r., nr [...]. W ocenie WSA w Warszawie zaistniała konieczność uchylenia obu zaskarżonych decyzji, gdyż ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.), to brak właściwie sporządzonych potwierdzeń aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat oznacza, że organu orzekały w oparciu o nieaktualny operat majątkowy, co uniemożliwiało wydanie decyzji merytorycznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1062/17, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA nie podzielił stanowiska sądu I instancji, że wady klauzuli uniemożliwiają oparcie ustaleń faktycznych organów administracji na operacie rzeczoznawcy D. S. . NSA wskazał, że w dacie orzekania przez organy administracji przepis art. 156 ust. 3 u.g.n. stanowił, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art.154. Zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Zatem sama zmiana uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art.154 (np. dotyczących stanu nieruchomości) powoduje, że operat szacunkowy nie może być wykorzystany nawet w okresie jego ustawowej ważności, czyli 12 miesięcy od daty sporządzenia. Zatem umieszczenie w klauzuli aktualności zastrzeżenia, że operat zachowuje ważność przez wskazany okres o ile "nie wystąpią wcześniej gwałtowne zmiany popytu i podaży bądź zmiany koniunktury gospodarczej w kraju lub w otoczeniu nieruchomości i nie wystąpią zmiany wpływające na jej wartość" pozbawione jest w istocie znaczenia. Oczywiste jest bowiem, że wystąpienie wskazanych okoliczności spowodowałoby konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, nawet, gdyby zastrzeżenia takiego klauzula aktualności byłaby pozbawiona. Brzmienie klauzuli sporządzonej przez rzeczoznawcę D. S. nie pozostawia żadnych wątpliwości co do jego woli potwierdzenia aktualności operatu - z oczywistym zastrzeżeniem, że zmiana istotnych okoliczności spowoduje jego dezaktualizację. Dalej NSA wskazał, że zgodnie z § 58 ust. 1 rozporządzenia, potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Rzeczoznawca majątkowy podpisuje klauzulę w sposób, o którym mowa w § 57 ust. 1 (zamieszczając datę i pieczęć). W myśl § 58 ust. 2 w przypadku dalszego potwierdzania aktualności operatu szacunkowego stosuje się ust. 1. Istotnie rzeczoznawca naruszył przepis § 58 rozporządzenia nie zamieszczając w klauzuli aktualności daty jej sporządzenia. Jednakże błąd ten nie może być uznany za istotny, w sytuacji, gdy w klauzuli zawarto określenie końcowej daty, w jakiej operat może być wykorzystany (do której zachowuje ważność). Zatem, w ocenie NSA, nie budzi wątpliwości określenie terminu w którym operat może być wykorzystany, zgodnie z fachową wiedzą rzeczoznawcy. Wada w postaci braku określenia daty sporządzenia klauzuli aktualności byłaby istotna, gdyby data końcowa ważności operatu była określona w oparciu o upływ czasu od daty jego sporządzenia, gdyby zatem rzeczoznawca nie wskazał, że operat pozostaje ważny do dnia 13 czerwca 2016 r., a jedynie, że zachowuje ważność przez 6 miesięcy od daty klauzuli. Wówczas data ważności operatu pozostawałaby nieokreślona. Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie występowała. Ponieważ sąd I instancji błędnie uznał, że klauzula aktualności operatu szacunkowego jest w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy wadliwa i z tego tylko powodu zakwestionował wartość dowodową operatu. Zaniechał tym samym dokonania oceny, czy operat na którym oparły swe ustalenia faktyczne organy administracji odpowiada pozostałym wymogom prawa. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając skargę Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2016 r. zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wykładnią prawa wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu powyższego przepisu oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego, procesowego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania określonego aktu. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości. Kierując się powyższymi regułami, Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji uznał, że narusza ona prawo w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W szczególności trafnie zarzucono zaskarżonej decyzji, że nie podjęto wystarczających działań celem wyjaśnienia, czy nie jest możliwe ustalenie wartości wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o transakcje dotyczące nieruchomości drogowych (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a). To uchybienie Wojewody miało ścisły związek m. in. z błędną wykładnią prawa materialnego, tj. kwestią, jaki rynek nieruchomości należy badać ustalając wartość nieruchomości przejętej pod inwestycję drogową (§ 36 ust. 1 – 4 rozporządzenia w sprawie wyceny w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a.). Otóż zdaniem Sądu biegły mógł dokonać wyceny według przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych (w niniejszej sprawie: pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową) dopiero w razie ustalenia, że brak jest na terenie całego Województwa [...] transakcji odnoszących się do podobnych nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową, czyli na rynku regionalnym. Tymczasem biegły D. S. ograniczył swoją analizę do rynku lokalnego i to zawężonego do miasta [...] w powiecie [...] – s. 7 – 10 operatu z 15 grudnia 2013 r.). Zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Z kolei w myśl art. 151 ust. 1 u.g.n., wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Jeżeli chodzi o czynniki decydujące o wartości rynkowej nieruchomości, to przy określaniu tej wartości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat winien uwzględnić w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). W przypadku nieruchomości nabywanych na mocy specustawy drogowej, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Szczegółowe zasady ustalania tego odszkodowania reguluje § 36 ust. 1 – 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W myśl § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Zgodnie z § 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m² gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. W myśl zaś § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W świetle powyższych regulacji jest oczywiste, że biegły może dokonać wyceny nieruchomości na podstawie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych dopiero po stwierdzeniu, że nie jest możliwe określenie wartości nieruchomości przeznaczonej w planie miejscowym pod drogi przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Ustalenie w takim przypadku wartości nieruchomości według przeznaczania przeważającego wśród gruntów przyległych jest wyjątkiem od zasady ustalania odszkodowania według wartości rynkowej nieruchomości i musi być interpretowane w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae). Przy czym zawarte w § 36 ust. 4 rozporządzenia odesłanie do m. in. § 36 ust. 2 należy rozumieć w ten sposób, że poszukiwanie podobnych transakcji drogowych winno objąć nie tylko rynek lokalny, ale i rynek regionalny. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że jako rynek lokalny należy co do zasady przyjąć teren powiatu, zaś jako rynek regionalny teren województwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2016 r., I OSK 2269/14 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2015 r., I OSK 1831/13, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Pogląd, że w świetle konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania (czyli zasady opartej m. in. na założeniu, że odszkodowanie nie powinno być wyższe niż wartość rynkowa nieruchomości) oraz treści § 36 ust. 1 -4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości biegły, przed dokonaniem wyceny na podstawie wartości nieruchomości według przeznaczania przeważającego wśród gruntów przyległych, winien najpierw zbadać transakcje nieruchomościami drogowymi na rynku lokalnym, a w razie ich braku także na rynku regionalnym, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził m. in. w wyrokach z dnia 27 stycznia 2017 r., I OSK 616/15 oraz z dnia 19 października 2016 r., I OSK 130/16 – CBOSA) i Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela wskazaną tam argumentację. W realiach niniejszej sprawy jest bezsporne, że wywłaszczona nieruchomość o pow. 11 m² na dzień wydania decyzji z 30 października 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na realizację inwestycji drogowej w planie miejscowym była przeznaczona pod drogę (2.KDL – zob. s. 4 operatu szacunkowego). Zatem takie przeznaczenie nieruchomości winno być do zasady przyjęte dla celów wyceny (§ 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny w zw. z art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n.). Przeznaczenie to determinowało również wartość rynkową wywłaszczonej nieruchomości, skoro potencjalny nabywca przedmiotowej działki o pow. 11 m² mógłby ją zgodnie z prawem miejscowym przeznaczyć wyłącznie pod drogę. Jedynie wyjątkowo, gdyby na rynku lokalnym lub regionalnym nie stwierdzono wystarczającej ilości transakcji odpowiednimi nieruchomości drogowymi, możliwe byłoby ustalenie wartości wywłaszczonej nieruchomości według ceny nieruchomości przyległych, czyli nieruchomości mieszkaniowych. Biegły D. S. zaniechał w ogóle analizy rynku regionalnego, a nadto rynek lokalny błędnie zawęził do runku miasta P.. Już te uchybienia – niedostrzeżone przez Wojewodę - uzasadniały wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Uzupełniająco należy wskazać, że Gmina [...] zleciła wykonanie dwóch kontroperatów szacunkowych, które dołączyła do odwołania Ponieważ operaty te nie zostały dołączone do akt administracyjnych nadesłanych do sądu, skarżąca dołączyła kopie tych operatów do akt sądowych. Z operatów tych, sporządzonych 15 października 2015 r. wynika, że rzeczoznawca majątkowy W. K. zidentyfikowała liczne transakcje nieruchomościami drogowymi z właściwego rynku regionalnego, które mogły posłużyć do dokonania wyceny gruntów położonych w [...] i przeznaczonych w planie miejscowym na inwestycje drogowe. Zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym przez organ w zaskarżonej decyzji, że nie są one kontroperatami w ścisłym tego słowa znaczeniu, nie dotyczą one bowiem dokładnie tej samej działki, która była przedmiotem wyceny. Uszło jednak uwadze Wojewody, że operaty te, dotyczące nota bene również działek położonych w okolicy ul. [...] w [...], winny stanowić dla organu odwoławczego istotne źródło wątpliwości co do poprawności założeń przyjętych w operacie autorstwa D. S. . W tym znaczeniu całkowite pominięcie tych operatów w analizie przeprowadzonej przez Wojewodę stanowiło naruszenie art. 7, art. 8, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie Starosta [...] uwzględni sformułowane wyżej oceny prawne. Starosta winien zlecić sporządzenie operatu szacunkowego innemu rzeczoznawcy majątkowemu, przy czym w zleceniu do biegłego Starosta winien poinformować rzeczoznawcę o wspominanych wyżej ocenach prawnych. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., gdyż zakres postępowania dowodowego, które musi być ponownie przeprowadzone (tj. sporządzenie nowego operatu szacunkowego), uzasadnia uchylenie również decyzji organu I instancji, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.