IV SA/Wa 315/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi K. P., Z. B. i M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [..] listopada 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 9a i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, po rozpatrzeniu odwołania Miasta W., uchylił decyzję Starosty W. z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], o zwrocie na rzecz wnioskodawców K. P., Z. B. ( de mono M., promo voto K.), M. K. nieruchomości stanowiącej własność Miasta W., położonej w W., w rejonie ul. [...], [...] i [...], oznaczonej jako projektowana działka nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0324 ha, powstałej z podziału działki ew. nr [...] z obrębu [...] o łącznej pow. 0,2361 ha ( pkt I.) oraz zobowiązaniu wnioskodawców do zwrotu na rzecz Miasta W. należności stanowiącej kwotę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości opisanej w pkt I. w wysokości 7 945 zł proporcjonalnie do wysokości przysługujących im udziałów w przedmiotowym gruncie ( pkt II.) i jednocześnie odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Decyzja ta została wydana na tle następujących okoliczności sprawy: Decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia [...] listopada 1971 r., nr [...] ustalona została lokalizacja osiedla mieszkaniowego W. na terenie położonym w W., w ówczesnej dzielnicy [...], w obrębie ulic [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 71 ha. Granice obszaru objętego lokalizacją zostały oznaczone na szkicu sytuacyjnym nr [...], stanowiącym załącznik do decyzji. Na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] lutego 1973 r., Repertorium A nr [...], w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. Z 1961 r., Nr 18, poz. 94), Skarb Państwa nabył prawo własności nieruchomości położonej w W., w ówczesnej dzielnicy [...], przy ulicy [...] o powierzchni 400 m2. Przedmiotowy grunt stanowił część nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej "W. hip. Nr [...]", przy czym księga ta zaginęła. Z treści tej umowy wynika, że została ona zawarta na warunkach zrównanych z wywłaszczeniem. Objęta nią nieruchomość została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "W.". Jako sprzedających wskazano K. P. ( de mono M.) i E. M., którzy oświadczyli, że przedmiotowy grunt nabyli od J. K., byłego właściciela, na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1938 r. nr rep. [...]. W chwili spisywania umowy nieruchomość była oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] na planie i w rejestrze pomiarowym wpisanych w składnicy geodezyjnej w dniu [...] czerwca 1972 r, za numerem [...]. Decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] listopada 1971 r. nr [...] została ustalona lokalizacja osiedla mieszkaniowego W. na terenie położonym w W. w ówczesnej dzielnicy [...], w obrębie ulic [...], [...], [...] i [...] o pow. 71 ha. Granice obszaru zostały oznaczone na szkicu sytuacyjnym nr [...] stanowiącym załącznik do decyzji. Integralną częścią decyzji stanowiły kompleksowe wytyczne urbanistyczne. W niniejszej sprawie na dzień wydania decyzji I instancji legitymowanymi do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości są: K. P., M. K. i Z. K., która od dnia [...] września 2015 r,. używa nazwiska B.. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] Wojewoda [...] wyznaczył Starostę W. do rozpatrzenia wniosku K. P., C. M., Z. K., M. K. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda wskazał, że z pisma Biura Geodezji i Katastru Urzędu W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. wynika, iż archiwalnej działce nr [...] z obrębu [...] ujawnionej w ewidencji operacie ewidencyjnym [...] w wyniku odnowienia ewidencji ( [...] z dnia [...] czerwca 1996 r.) odpowiadały części działek nr [...] i [...] z obrębu [...]. Zgodnie z decyzją Wojewody nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. działki nr [...] wydzielono działkę nr [...], z której następnie decyzją Burmistrza Gminy W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r, oraz opracowania zaewidencjonowanego pod nr [...] z dnia [...] lipca 2001 r. wydzielono m.in. działkę ew. nr [...]. Z ujawnionego opracowania geodezyjnego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. wynika, że działka nr [...] z obrębu [...] została scalona do działki nr [...] z obrębu [...]. Z kolei z decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] oraz opracowania geodezyjnego z dnia [...] stycznia 2009 r,. nr KEM [...] wynika, że z działki nr [...] z obrębu [...] wydzielono m. in. działkę ew. nr [...] z obrębu [...]. Według danych Wydziału Udostępniana Danych Ewidencji Gruntów i Budynków Urzędu Miasta W. wynika, że archiwalna działka nr [...] z obrębu [...], objęta aktem notarialnym Repertorium A nr [...] z dnia [...] lutego 1973 obecnie stanowi część działki ew. nr [...] z obrębu [...] oraz część działki ew. nr [...] z obrębu [...]. Zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r., nr [...] Dzielnica - Gmina [...] nabyła prawo własności nieruchomości o łącznej pow. 62135 m2, w tym gruntu oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu 67 o pow. 400 m2 na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym (...). Starosta W. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w W. w rejonie ulic [...], [...] i [...] ( dawna u. [...]), oznaczonej jako cześć działki ew. nr [...] z obrębu [...] oraz zwrocie projektowanej działki nr [...] z obrębu [...], wydzielonej działki nr [...] z obrębu [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Starostę W.. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], Starosta W. orzekł o zwrocie na rzecz K. S. P., Z. K. i M. K. nieruchomości stanowiącej własność Miasta W., położonej w W. w rejonie ulic [...], [...] i [...] oznaczonej jako działka projektowana nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0342 ha, powstałej z podziału działki nr [...] z obrębu [...] o łącznej pow. 0,2361 ha. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Starostę W.. Starosta W. decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., orzekł o zwrocie na rzecz K. P., Z. K. i M. K. nieruchomości stanowiącej własność Miasta W., położonej w W. w rejonie ulic [...], [...] i [...] oznaczonej jako działka projektowana nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0342 ha, powstałe z podziału działki nr [...] z obrębu [...] o łącznej pow. 0,2361 ha. W odwołaniu od tej decyzji Prezydent W. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i art. 136 ust. 3, art. 137 u.gn. Wojewoda [...] rozpatrując odwołanie, wskazał, iż w myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określny w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przez zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji, wydanej na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, należy rozumieć nierozpoczęcie prac zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia w ciągu 7 lat od dnia zawarcia umowy lub niezrealizowanie tego celu w ciągu 10 lat od dnia zawarcia umowy. W art. 137 u.g.n. ustawodawca zawarł katalog okoliczności, w których wywłaszczona nieruchomość może zostać uznana za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wojewoda wyjaśnił, iż zgodnie z art. 216 ust. 1 przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Umowy zawarte na podstawie art. 6 tej ustawy zrównuje się z klasycznym wywłaszczeniem. Każde nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 u.z.t.w.n. daje byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercom możliwość ubiegania się o jej zwrot na zasadach określonych w art. 136 u.g.n. W niniejszej sprawie, jak wskazał organ II instancji, cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie został wskazany w treści aktu notarialnego z dnia [...] lutego 1973 r., Repertorium A nr [...], ogólnikowo jako budowa osiedla mieszkaniowego "W.". Starosta w zaskarżonej decyzji doprecyzował cel wywłaszczenia w oparciu o załącznik graficzny do założeń techniczno-ekonomicznych osiedla W. opisanym jako "W., Założenia Techniczno-Ekonomiczne, Ogólny Plan Realizacyjny Zagospodarowania Terenu, Skala 1:1000". Z pisma Przewodniczącego Prezydium Rady Narodowej W. zatytułowanego "Klauzula Zatwierdzenia" wynika, że działając na podstawie uchwały nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1971 r. w sprawie opiniowania i zatwierdzenia założeń techniczno-ekonomicznych oraz zmian wartości kosztorysowej w dniu [...] czerwca 1973 r. zatwierdziło założenia techniczno-ekonomiczne osiedla W.. W ocenie Wojewody, Starosta W. opierając się na ww. szkicu, prawidłowo ustalił planowane przeznaczenie terenu pomiędzy ulicami [...], [...] i [...], w skład którego wchodzi projektowana działka nr [...] z obrębu [...]. Zgodnie z tymi ustaleniami teren ten był przeznaczony pod zieleń, natomiast znajdujące się na nim budynki miały zostać wyburzone. Na mapie sytuacyjno-wysokościowej pn. "W.", Założenia Techniczno - Ekonomiczne – Projekt Wstępny Zagospodarowania Terenów Zieleni", przesłanej przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową przy piśmie z dnia [...] maja 2013 r., wskazane zostały konkretne gatunki drzew jakie miały zostać nasadzone na przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym zieleń osiedlowa jest równorzędnym celem publicznym tylko wtedy, gdy stanowi efekt kierunkowej, terminowej aktywności inwestora. Wojewoda stwierdził, że aktualny stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości opisany w protokole z oględzin z dnia [...] października 2010 r. i zobrazowany na dołączonych do niego zdjęciach, nie pozwala na formułowanie kategorycznych ocen dotyczących realizacji celu wywłaszczenia, jakie zostały zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewoda podkreślił, iż należy zwrócić uwagę na różnicę standardów osiedli mieszkaniowych budowanych w latach 70-tych ubiegłego wieku i osiedli współczesnych. Oczywistą konsekwencją różnic tych standardów jest także jakość obszarów wspólnych osiedla mieszkaniowego, takich jak tereny zielone i rekreacyjne. Abstrahując od jakości terenów zielonych znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości z całą pewnością za przejaw zagospodarowania osiedla W. uznać można, zdaniem Wojewody, ciąg pieszy ( chodnik) zrealizowany na proj. działce [...]. Organ stwierdził, iż w okresie 9 lat od dnia wywłaszczenia inwestor nie podjął działań zmierzających do zrealizowania na przedmiotowym gruncie celu wywłaszczenia polegającego na urządzeniu zieleni osiedlowej zgodnie z dokumentacją powstałą przed wywłaszczeniem. Wynika to z graficznego opracowania synchronizacyjnego, polegającego na oznaczeniu na zdjęciu lotniczym z dnia [...] maja 1982 r, projektowanej działki nr [...] z obrębu [...] sporządzonego przez geodetę uprawnionego M. K.. W tym okresie, jak wynika z dokumentacji ( pisma [..]SM z dnia [..] października 2011 r.) uległ zmianie planowany sposób wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości. Analiza kserokopii szkicu "Aneks do założeń techniczno-ekonomicznych, Ogólny Plan Realizacyjny Zagospodarowania Terenu Budownictwa Mieszkaniowego uprzemysłowionego, Skala 1:1000, stan na dzień [...] marca 1981 r." wskazuje, iż na obszarze odpowiadającym wywłaszczonej nieruchomości nadal planowano nasadzenia drzew, jednakże część tego gruntu miała zostać wykorzystana pod usypanie oznaczonej na planie skarpy. Natomiast analiza szkicu "Założenia techniczno-ekonomiczne dla uzupełniającej zabudowy mieszkaniowej budynkiem punktowym IX Kondygnacyjnym. Ogólny plan realizacyjny zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa mieszkaniowego uprzemysłowionego, Skala 1:2000, Stan Zagospodarowania na dzień [...] lipca 1983 r." wskazuje jednoznacznie, iż część wywłaszczonej nieruchomości planowano wykorzystać pod budowę przychodni rejonowej. Zdaniem Wojewody prowadzenie w tym okresie prac o charakterze planistycznym świadczy o odstąpieniu od zamiaru realizowania pierwotnego celu, który sprowadzał się do urządzenia terenów zielonych. Powyższa okoliczność w świetle orzecznictwa NSA i TK ( wyrok z dnia 13 marca 2014 r., P/38/11) nie może przesądzać o zbędności przedmiotowej nieruchomości dla realizacji celu wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Stan przedmiotowej nieruchomości zmienił się po wywłaszczeniu – wyburzone zostały budynki stanowiące własność poprzednich właścicieli, co, jak podkreślił Wojewoda, niekiedy jest równoznaczne z realizacją celu wywłaszczenia. Po wyburzeniu zabudowań aktualna stała się bowiem funkcja przewidziana dla tego gruntu w planie realizacyjnym osiedla mieszkaniowego. Przywołana przez organ I instancji okoliczność występowania na przedmiotowej nieruchomości drzew nasadzonych jeszcze przez poprzednich właścicieli także nie może przesądzić o jej zbędności dla realizacji celu wywłaszczenia. Zgodnie z poglądem orzecznictwa, jeżeli na nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu na tereny zielone znajduje się już teren zielony spełniający wymogi przewidziane w planie realizacyjnym, to w istocie realizacja celu wywłaszczenia następuje z momentem przeniesienia własności nieruchomości. Przeciwne rozumowanie prowadziłoby do sytuacji, w której dla spełnienia przesłanki realizacji celu wywłaszczenia konicznym byłoby wycięcie istniejącej roślinności i dokonanie nowych nasadzeń. Takie działanie byłoby sprzeczne z celem na jaki dokonano wywłaszczenia, bowiem długie terminy wzrostu drzew znacznie odsunęłyby w czasie osiągnięcie zamierzonego celu wywłaszczenia, Wymóg dokonywania nasadzeń dopiero po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej prowadziłoby w takiej sytuacji do skutków nieekonomicznych, nieracjonalnych i sprzecznych z postulatem ochrony przyrody. Wojewoda stwierdził, iż z tych przyczyn nie podziela stanowiska organu I instancji, że na przedmiotowej nieruchomości nie doszło do zrealizowania celu publicznego uzasadniającego wywłaszczenie. Funkcja terenów osiedla mieszkaniowego stała się aktualna już w chwili wyburzenia znajdujących się na przedmiotowym gruncie zabudowań. O powiązaniu z osiedlem mieszkaniowym świadczy również znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości ciąg komunikacyjny. Wywłaszczyciel podejmował działania zmierzające do poprawy standardu zielenie osiedlowej, o czym świadczy zamiar urządzenia placu zabaw na przedmiotowej nieruchomości, w tym celu została zawarta aktualna w dacie wydania tej decyzji umowa dzierżawy przez W. z "N. Sp. z o.o. Organ dodał, że z wnioskiem o zwrot wystąpiono w dniu [...] września 2005 r,, a więc długo po tym, jak usunięto znajdujące się na przedmiotowym gruncie zabudowania pochodzące z okresu przed wywłaszczeniem, co potwierdzają zdjęcia lotnicze wykonane w 1982 i 1987 roku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. P., Z. B. i M. K., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że na wywłaszczonej nieruchomości określonej w zaskarżonej decyzji zostały zrealizowane cele wywłaszczeniowe, które wyłączają możliwość zwrotu nieruchomości następcom prawnym wywłaszczonych właścicieli, 2. art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wyburzenie budynków należących do wywłaszczonych właścicieli bez organizacji zieleni i nasadzeń drzew, których gatunki zostały określone na mapie sytuacyjno-wysokościowej pn." W." Założenia Techniczo – Ekonomiczne – Projekt Wstępny Zagospodarowania Terenów Zieleni" stanowi realizację celu wywłaszczenia jakim są tereny zielone dla potrzeb osiedla mieszkaniowego, 3. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że przesłanki zwrotu nieruchomości w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione, ponieważ przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celami wywłaszczeniowymi. Na podstawie powyższych zarzutów pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi odwoławczemu oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 10 maja 2016 r. pełnomocnik Miasta W. wniósł o oddalenie skargi, podnosząc w uzasadnieniu, że w oparciu o te same materiały dowodowe, jakie zostały zgromadzone do przedmiotowego postępowania, do nieruchomości znajdującej się na tym samym terenie, tzn. w pobliżu projektowanej działki ew. nr [...] z obrębu [...], Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok w dniu 23 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1186/15, w którym stwierdził, że "rzeczą bezsporną jest, że cel wywłaszczenia wskazany w umowie z dnia [...] czerwca 1973 r. został zrealizowany, osiedle mieszkaniowe W. zostało wybudowane, nawet ustalenia planu realizacyjnego zostały spełnione, albowiem przedmiotowa działka została przeznaczona pod zieleń osiedlową, a okoliczność że na działce znajduje się trawa i zieleń niska, a nie zostały nasadzone drzewa jak planowano we wstępnym projekcie zagospodarowania terenów zielonych, nie ma prawnego znaczenia dla oceny, że cel wywłaszczenia został zrealizowany". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postępowanie prowadzone w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Jak wynika z akt administracyjnych nieruchomość oznaczona nr [...] o pow. 0,0324 ha z obrębu [...] położona w W. rejonie ulic [...], [...] i [...], odpowiada części działki ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0400 ha, która została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie umowy notarialnej z dnia [...] lutego 1973 r. z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego W. zgodnie z decyzją o Prezydium RN W. z dnia [...] listopada 1971 r. nr 787/71 o lokalizacji szczegółowej. Umowa ta zawarta została w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94, ze zm.). Wniosek skarżących rozpatrywany był w oparciu o przesłanki z art. 136 i art. 137 u.g.n. Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 u.g.n., nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zasada zwrotu nieruchomości zawarta w art. 136 u.g.n. odnosi się do wszystkich przypadków wywłaszczenia nieruchomości. Zarówno tych wywłaszczonych na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej, jak i tych, których własność przejęto lub nabyto na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a do których z mocy art. 216 u.g.n. przewidziano odpowiednie stosowanie rozdziału 6 działu III u.g.n. Zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat cel ten nie został zrealizowany. Ta regulacja oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem ww. terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone. Sformułowania "pomimo upływu" określonego czasu od określonego momentu nie da się inaczej odczytywać, jak tylko jako przesłanki podlegającej badaniu aktualnie przez organ. Normę tę należałoby odczytać w ten sposób, że organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji, gdy nie została ona jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić, czy upłynęły już ww. terminy. W razie dokonania pozytywnego ustalenia winien wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie – o odmowie zwrotu. Wskazać przy tym należy, iż w orzecznictwie wyraźnie podkreśla się, że nie można terminów, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., odnosić do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu. Nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady nie działania prawa wstecz. Stanowisko takie było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i zostało potwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, który orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 17 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1454/14, wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1590/14). W rozpatrywanej sprawie sporna nieruchomość objęta wnioskiem skarżących, wedle decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia [...] listopada 1971 r. przeznaczona została pod budowę osiedla mieszkaniowego "W." na terenie położonym w W. w obrębie ulic [...], [...], [...] i [...]. Z zatwierdzonych w dniu [...] stycznia 1973 r. założeń techniczno - ekonomicznych osiedla W. wynikało, że nabywana nieruchomość została przeznaczona pod zieleń osiedlową po wyburzeniu budynków, i że planowane są na niej nasadzenia konkretnych gatunków drzew. Przede wszystkim stwierdzić należy, że jedynym celem wywłaszczenia jaki był wskazany w umowie z dnia [...] lutego 1973 r., który wynikał z decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] listopada 1971 r. była budowa osiedla mieszkaniowego W.. Bezspornym jest, że cel ten został zrealizowany, bowiem osiedle to zostało wybudowane, zostały również spełnione ustalenia planu realizacyjnego, albowiem sporna działka została przeznaczona pod zieleń i dokonano wyburzeń znajdujących się na niej budynków. Należy za poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1186/15 ( CBOSA), stwierdzić, iż okoliczność, że przedmiotowa działka porośnięta jest trawą, przebiega przez nią wydeptana ścieżka, znajduje się chodnik, rośnie lipa, topola i grusza, a nie zostały nasadzone zaplanowane drzewa wskazane w "Projekcie Wstępnym Zagospodarowania Terenów Zielonych", nie mają prawnego znaczenia dla oceny czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Podkreślenia przy tym wymaga, że budowy osiedla mieszkaniowego nie można utożsamiać jedynie z budową budynków mieszkalnych. Prawidłowo zorganizowane osiedle obejmuje układ komunikacyjny (np. ulice, drogi, chodniki, parkingi), infrastrukturę techniczną (np. ciepłociągi, kanalizację, wodociąg, linie energetyczne) oraz tereny zielone, na które składają się trawniki, place zabaw. Budowa osiedla mieszkaniowego w zakresie infrastruktury niezbędnej do jego funkcjonowania obejmuje także przykładowo budowę pawilonu handlowego, przychodni lekarskiej, apteki, przedszkola, szkoły itp. Stwierdzić należy, że najistotniejsze w niniejszej sprawie jest to, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego, zaś późniejsze zmiany w co do szczegółowych rozwiązane zagospodarowania terenu, jeżeli mają służyć mieszkańcom osiedla nie mogą niweczyć istnienia celu jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego ( por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2016 r. , sygn. akt I OSK 1590/14 (CBOSA). W świetle powyższego stwierdzić należy, że prawidłowe jest stanowisko Wojewody [...], iż cel wywłaszczenia na spornej nieruchomości został zrealizowany, co wyklucza jej zwrot na rzecz następców prawnych wywłaszczonych właścicieli. Zauważyć również trzeba, że sporna działa została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w 1973 r. w drodze aktu notarialnego, wobec tego ocena jej zbędności na cel wywłaszczenia nie może być oceniana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Terminy te miałyby znaczenie wtedy, gdyby prace związane z realizacją celu wywłaszczenia nie zostały podjęte przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że prace związane z budową ww. osiedla podjęto przed dniem 1 stycznia 1998 r., stąd też podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 137 ust.1 pkt 1 i 2 u.g.n. nie mogły odnieść oczekiwanego skutku. Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw na podstawie art. 151 p.p.s.a.