IV SA/Wa 3158/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak, sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2019 r. sprawy ze skargi Związku Stowarzyszeń [...] z siedzibą w S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku uzgodnienia zakresu działalności związanej z bezpieczeństwem państwa oraz ochroną porządku publicznego uchyla zaskarżoną decyzję. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją [...] z [...] października 2018 r. po rozpatrzeniu wniosku z dnia 14 sierpnia 2018 r. związku stowarzyszeń o nazwie [...] z siedzibą w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. Decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej. W dniu 20 sierpnia 2018 r. do organu wpłynął wniosek związku stowarzyszeń[...] w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. dotyczącą braku uzgodnienia zakresu działalności związanej z bezpieczeństwem państwa oraz ochroną porządku publicznego związku [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że na zwołanym Nadzwyczajnym Walnym Zebraniu związku stowarzyszeń w dniu [...] sierpnia 2018 r. dokonano wykreślenia niektórych zapisów przedmiotowego statutu, wobec których organ w uzasadnieniu decyzji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. wyartykułował zastrzeżenia i wątpliwości. Po ponownej analizie materiału dowodowego organ stwierdził, że kwestionowana decyzja została wydana na podstawie analizy całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu decyzji organ wyartykułował zastrzeżenia i wątpliwości wobec konkretnych zapisów przedstawionego przy wniosku strony z dnia 8 listopada 2017 r. statutu związku stowarzyszeń [...] z siedzibą w [...]. Z przekazanego obecnie statutu [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. wynika, że dokonano wykreślenia konkretnych zapisów statutu wzbudzających wątpliwości, które zostały podniesione w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji (tj. w § 1 wykreślono dotychczasowy zapis pkt 2, usunięto w całości dotychczasowy zapis § 4, w dotychczasowym § 8 usunięto zapis pkt 4, w dotychczasowym § 9 usunięto pkt 6 i 8 oraz 14, 15 i 16). Organ wskazał, iż pomimo uwzględniania przez stronę niektórych uwag nadesłana wersja statutu nadal jest niedoprecyzowana, co przejawia się brakiem spójności zapisów w poszczególnych paragrafach statutu, a także licznymi błędami redakcyjnymi (np. błędne odwołania do poszczególnych paragrafów, nieaktualne publikatory, niejednolite nazewnictwo i niekonsekwencja w stosowaniu skrótów). Wykreślono fragmenty wypunktowane w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji jako wątpliwe, bez dokonania poprawy pozostałej treści statutu jako całości, która nadawałaby logiczne brzmienie, uzasadniając jednocześnie sens działania i misję podmiotu z zakładanym celem, przyświecającym twórcom stowarzyszenia. Organ podkreślił, że treść nadesłanego statutu z dnia [...] sierpnia 2018 r. w zakresie dotyczącym ochrony przeciwpożarowej i ratownictwa nie została całkowicie dostosowana do stanowiska organu wyrażonego w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Ponadto zauważył, że zadania wymienione w § 5 statutu w korelacji z określonym w § 4 celem dotyczą przede wszystkim zadań realizowanych na rzecz obronności, w tym zleconych przez Ministerstwo Obrony Narodowej, a także wspierania "ochrony ludności" w rozumieniu działań podejmowanych w obszarze obronności przez jednostki paramilitarne lub struktury obrony terytorialnej. Zadania realizowane na rzecz obronności państwa obejmują tematykę, dla której ministrem właściwym jest Minister Obrony Narodowej.  Związek stowarzyszeń [...] wniósł skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podniesiono, że rozstrzygnięcie nie uwzględnia faktu, iż strona, wobec wyartykułowanych przez organ w decyzji Nr [...]z dnia [...] sierpnia 2018 r. uwag i zastrzeżeń co do treści niektórych zapisów przedmiotowego statutu, dokonała ich całkowitego usunięcia. Jednak mimo to zdaniem organu, nowe, wcześniej niesygnalizowane "uchybienia" uniemożliwiają stwierdzenie, że można uznać jego treść za uzgodnioną. Strona mając na uwadze dążenie do nieprzedłużania procedury dokonywanego uzgodnienia, zaniechała wszelkiej polemiki mimo, iż co do zasadności niektórych stwierdzeń miała znaczące wątpliwości. W tej sytuacji zwołano w dniu [...] sierpnia 2018 r. Nadzwyczajne Walne Zebranie z jednopunktowym porządkiem obrad tj. dokonaniem zmian w niektórych zapisach statutu, co faktycznie skutkowało wykreśleniem kwestionowanych przez organ treści. Zdaniem strony, niektóre zastrzeżenia organu miały znamiona działania na pograniczu zakresu posiadanej delegacji ustawowych. Ponadto, organ przy ocenie treści statutu nie uwzględnił faktu, że ten nowo powołany związek stanowi zbiór podmiotów posiadających prawne umocowania w uznanych strukturach ratowniczych i od lat realizujących zadania ratownicze, między innymi w krajowym systemie ratowniczo-gaśniczym lub innych w uznanych strukturach. Strona, podobnie jak i Sąd Rejestrowy, wychodzi z założenia, że gros szczegółowych zagadnień wchodzących w zakres działań statutowych tego, stricte specjalistycznego związku stowarzyszeń ratowniczych, a w szczególności obejmujących ich zakres i kompetencje, regulują w Polsce akty prawne wyższego rzędu i powielanie niektórych ich zapisów, ze względów oczywistych, może okazać się działaniem bezprzedmiotowym. Ponadto podniesiono, że paragraf 1 przedmiotowego statutu jasno określa ramy prawne, w zakresie których może być prowadzona statutowa działalność tego podmiotu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2019 r. narusza przepisy prawa procesowego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie sądu organ odwoławczy nie wypełnił obowiązków wynikających z treści art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., gdyż nie ustalił stanu faktycznego w stopniu wystarczającym do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, nie dokonał wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Do treści statutu w zakresie, który podlegał uzgodnieniu odniósł się w sposób powierzchowny, ogólnikowy, bez odniesienia się do konkretnych jego postanowień. Nie przedstawił w uzasadnieniu decyzji dostatecznie umotywowanej oceny postanowień statutu w zakresie podlegającym uzgodnieniu. Naruszył tym samym także zasadę swobodnej oceny dowodów i wymogi w zakresie sporządzania uzasadnienia decyzji. Uchybienia te powodują, iż w ocenie sądu rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy decyzję o odmowie uzgodnienia zadań przewidzianych w statucie jest przedwczesne. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowi przepis ustawy z 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2017 r., poz. 210 j.t.). Stosownie do treści art. 45 tej ustawy osoby pragnące założyć stowarzyszenie prowadzące działalność bezpośrednio związaną z obronnością albo bezpieczeństwem państwa lub ochroną porządku publicznego są obowiązane uzgodnić zakres tej działalności, odpowiednio, z Ministrem Obrony Narodowej lub ministrem właściwym do spraw wewnętrznych albo organami przez nich określonymi. Do kompetencji Ministra w tej sprawie należało więc wypowiedzenie się co do zgodności z prawem zakresu działalności dotyczącego ochrony przeciwpożarowej i ratownictwa, którego dotyczyły postanowienia statutu związku stowarzyszeń. Organ ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę nie podjął czynności zmierzających do ustalenia w sposób prawidłowy stanu faktycznego w tej sprawie i podobnie jak w postępowaniu zakończonym decyzją z 1 sierpnia 2018 r. odmawiającą uzgodnienia zakresu działalności, nie zadał sobie trudu, by wyjaśnić jakie organizacje tworzą związek stowarzyszeń o nazwie [...]. Gdyby organ to uczynił, możliwe, że nieaktualne stałyby się wątpliwości wyrażane w uzasadnieniu decyzji, którą przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uznał za prawidłową. Organ powołując się na obowiązujące przepisy prawa wskazywał, że możliwość wykonywania zadań z zakresu ochrony przeciwpożarowej czy ratownictwa uzależniona jest od spełnienia wymagań określonych w przepisach prawa (odpowiednie kwalifikacje, odpowiednie warunki psychofizyczne, uprawnienia, wyposażenie) i niekiedy zgody właściwego organu. Tymczasem z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie od początku wynikało, że związek stowarzyszeń o nazwie [...] tworzą stowarzyszenia takie jak: Jednostka Poszukiwawczo – Ratownicza w [...], Grupa Ratownictwa Powodziowego w [...] i Ochotnicza Straż Pożarna w [...]. Analizę materiału dowodowego organ ograniczył do badania spójności, przejrzystości statutu, a więc nie tego co należało do kompetencji organu i co mogło być co najwyżej wskazane przy okazji, zamiast do oceny czy wynikający ze statutu zakres działań nie stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami. Co więcej organ zdając sobie sprawę, że na skutek wydanej w sprawie pierwotnej decyzji statut został zmieniony, tym bardziej wnikliwie powinien poddać ocenie jego postanowienia dotyczące meritum sprawy, a nie kwestii pobocznych. Powinien także ocenić czy wskazania zawarte w kwestionowanej decyzji były prawidłowe. Zdaniem sądu tak nie było. Wbrew ocenie Ministra decyzja z [...] sierpnia 2018 r. wydana została z naruszeniem wskazanych już przepisów prawa procesowego, ponieważ również była rezultatem nieustalonego w stopniu wystarczającym stanu faktycznego. W uzasadnieniu decyzji organ odwzorował opinię wyrażoną przez jednostkę wewnętrzną, a nie ustalenia i ocenę co do zgodności z prawem przewidzianych w statucie zadań. Organ nie powinien wyrażać wątpliwości co do postanowień statutu, a wyraźną, popartą rzeczową argumentacją ocenę co do ich zgodności lub braku zgodności z przepisami prawa. Zadania mieszczące się w zakresie działań innego ministra nie mogły skutkować oceną o braku możliwości uzgodnienia zakresu działań przewidzianych w statucie. Stwierdzone przez sąd naruszenia przepisów prawa procesowego powodowały konieczność uwzględnienia skargi. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ uwzględni powyższą ocenę prawną i dokona rzetelnej, wszechstronnej analizy materiału dowodowego i zasadności opinii wyrażonej w pierwotnie wydanej decyzji. Jeżeli organ stwierdzi niezgodność z prawem postanowień statutu, powinien wyraźnie określić w jakim zakresie postanowienie powinno zostać zmienione, by możliwe było uzgodnienie planowanych działań, ewentualnie wyraźnie wskazać z jakich powodów działanie nie może być podejmowane. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.