IV SA/Wa 3159/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska (sprawozdawca), asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant referent stażysta Paulina Plichtowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi N.L. i Z.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Pismem z [...] kwietnia 2018 r. Wójt Gminy P. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], obręb [...], w gminie P., w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją [...] z [...] lipca 2018 r., Wójt Gminy P. orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], obręb [...], w gminie P., w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1) oraz zobowiązał N. i Z. L. do uiszczenia ww. opłaty w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji w kasie Urzędu Gminy P. lub na rachunek Gminy P. (pkt 2). W uzasadnieniu organ wskazał, że ww. działki ewidencyjne o nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił swą ważność [...] października 2013 r. położone były na terenie rolnym, oznaczenie terenu D4 R - działka ewid. nr [...] i oznaczenie terenu E2 R - działka ewid. nr [...]. Dnia [...] sierpnia 2013 r. Rada Gminy P. podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. dla fragmentu wsi S. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] września 2013 r. Nowy plan, w wyniku którego została dokonana zmiana przeznaczenia działek o nr [...], wszedł w życie [...] października 2013 r Aktem notarialnym z [...] lutego 2016 r., Repertorium [...] nr [...] właściciele zbyli nieruchomość oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...] w obrębie [...], w gminie P. Stosownie do treści art 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel zbywa tę nieruchomość, wójt pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. W § 29 powołanej wyżej Uchwały Rady Gminy P. ustalono 25% stawkę służącą naliczaniu opłaty wynikającej z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dla terenów, oznaczonych m. in. symbolami A7.P, A11 .U, dla terenu oznaczonego m. in. symbolem A18.U ustalono 20% stawkę, natomiast dla pozostałych terenów, oznaczonych m. in. symbolami 16.KDD, 17.KDD, 12.KDL i 13.KDL - 1 % stawkę. Wzrost wartości nieruchomości położonej w S. w gminie P. został określony przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym, sporządzonym w czerwcu 2018 r. Rzeczoznawca oddzielnie oszacował wartość poszczególnych działek i ich części o różnym przeznaczeniu, dla których przyjęto różne stawki procentowe, zgodne z ww. uchwałą Rady Gminy P. I tak dla części działki ewidencyjnej nr [...] przeznaczonej w planie miejscowym w większości pod zabudowę produkcyjną, składy i magazyny, zabudowę usługową oznaczoną symbolem A7.P, wzrost wartości został określony na kwotę [...] zł (słownie: [...] zł), co przy zastosowaniu 25% stawki opłaty planistycznej daje kwotę w wysokości [...] zł (słownie: [...] zł), natomiast dla części działki przeznaczonej w planie pod drogę publiczną klasy dojazdowej oznaczonej symbolem 16.KDD, wzrost wartości został określony w wysokości [...] zł (słownie: [...] zł), co przy zastosowaniu 1 % stawki opłaty planistycznej daje kwotę [...] zł (słownie: [...] zł). Dla części działki ewidencyjnej nr [...] przeznaczonej w planie miejscowym pod zabudowę usługową, składy i magazyny, zabudowę produkcyjną oznaczonej symbolem A11.U, wzrost wartości został określony na kwotę [...] zł, co przy zastosowaniu 25% stawki opłaty planistycznej daje kwotę [...] zł, dla części działki przeznaczonej w planie miejscowym pod zabudowę usługową, składy i magazyny, zabudowę produkcyjną oznaczoną symbolem A18.U, wzrost wartości został określony na kwotę [...] zł, co przy zastosowaniu 20% stawki opłaty planistycznej daje kwotę [...] zł, natomiast dla części działki przeznaczonej w planie miejscowym pod drogi publiczne dojazdową i lokalne oznaczone symbolem 17.KDD, 12.KDL i 13.KDL, wzrost wartości został określony na kwotę [...] zł, co przy zastosowaniu 1% stawki opłaty planistycznej daje kwotę [...] zł. Wobec powyższego organ uznał, że wysokość jednorazowej opłaty planistycznej, którą należy wnieść wynosi dla działki ewidencyjnej nr [...] – [...] zł, a dla działki ewidencyjnej nr [...] – [...] zł, co daje łączną kwotę [...]. Przy szacowaniu wartości nieruchomości nie brano pod uwagę żadnych nakładów poniesionych przez właściciela, gdyż wzrost wartości nastąpił wyłącznie przez zmianę przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie do powyższej decyzji wnieśli N. L. i Z. L., wskazując, że decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego. Ponadto sentencja nie wskazuje w sposób jednoznaczny osób zobowiązanych do uiszczenia opłaty. Decyzją nr [...] z [...] września 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie pkt 2 i w tym miejscu orzekło o zobowiązaniu N. i Z. L. do uiszczenia opłaty w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji, jednorazowo, w kasie Urzędu Gminy P. lub na rachunek Gminy P.; w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że podstawę ustalenia opłaty w niniejszej sprawie stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] czerwca 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. C. Kolegium dokonało oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego pod względem jego zgodności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ogólnymi zasadami szacowania nieruchomości. Zdaniem Kolegium operat ten nie zawiera błędów, które dyskwalifikowałby go jako dowód w sprawie. Opiera się na prawidłowych danych dotyczących nieruchomości, wywody w nim zawarte są logiczne i spójne, prawidłowe też są dane liczbowe zawarte w opracowaniu. Polemika zaś z przyjętą przez biegłego metodologią oraz ocena wiadomości specjalnych przez osobę nieposiadającą kwalifikacji w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Organ II instancji podkreślił również, że skarżący nie przedłożyli własnego kontroperatu, który wskazywałby inną niż ustalona przez rzeczoznawcę wartość odjętego prawa, co z kolei mogłoby rzutować na ocenę przez organ wiarygodności przedmiotowego operatu. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że wysokość opłaty nie została określona prawidłowo. Zarzuty odwołania uznano za nieuzasadnione. Organ odwoławczy uznał jednak, że należało zmienić termin, w którym przedmiotowa opłata powinna zostać uiszczona. Wierzytelność z tytułu opłaty planistycznej, przewidzianej w art. 37 ust. 6 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powstaje z chwilą doręczenia stronie ostatecznej decyzji ustalającej wysokość tej opłaty (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 732/14, publ. CBOSA). W zaskarżonej decyzji termin ten został błędnie ustalony, bowiem jego bieg wskazano jako dzień doręczenia nieostatecznej decyzji. Z tego tez powodu decyzja wymagała zmiany. Skargę na powyższa decyzję wnieśli N. L. i Z. L. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie i nie zamieszczenie w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w szczególności nie odniesienie się w uzasadnieniu do zarzutów wniesionego odwołania, jak też dokonania nieprawidłowej kontroli jego zastosowania przez organ pierwszej instancji, - art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 77 §1 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa tj. w oparciu o nieokreślony w precyzyjny, jednoznaczny i rzetelny sposób materiał dowodowy, - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2b k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia co do zasadności odwołania, - art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, jak też nieuwzględnienie całości zebranego materiału dowodowego przez organ I instancji przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, w szczególności w odniesieniu do znajdującego w aktach sprawy operatu szacunkowego, który nie wskazuje wartości nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu za gospodarowania przestrzennego stanowiącej punkt wyjścia dla określenia przedmiotowej opłaty. Zważając na powyższe naruszenia przepisów prawa skarżący wnieśli o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji , jak też poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy P. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowo-administracyjnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.) - dalej zwana "p.p.s.a.", stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2014, poz. 1647 ze zm.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). Badając przedmiotową sprawę według przedstawionych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna. W ocenie Sądu bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa materialnego oraz procesowego w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Przypomnieć należy, że przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, zakończonego w drugiej instancji zaskarżoną obecnie decyzją SKO z dnia [...] września 2018 r. było rozstrzygnięcie, czy w związku ze zbyciem przez skarżących należących do nich nieruchomości spełnione zostały ustawowe przesłanki, przewidziane w art.36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obligujące do obciążenia skarżącego przewidzianą w tym przepisie opłatą. W ocenie Sądu trafnie uznały oba orzekające w niniejszej sprawie organy, że obowiązek uiszczenia wskazanej wyżej opłaty należało nałożyć i jednocześnie, że prawidłowo ustalono wysokość należnego świadczenia. W konsekwencji Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art.36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu lub jego zmianą wartość nieruchomości wzrasta, a właściciel lub użytkownik wieczysty sprzedaje tę nieruchomość – wójt, burmistrz lub prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę (tzw. "rentę planistyczną"), określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy, jej wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości a określenie stawki procentowej, w oparciu o którą ustala się wysokość opłaty jest obligatoryjnym elementem uchwały wprowadzającej nowy plan zagospodarowania przestrzennego lub też uchwały zmieniającej plan już istniejący. Opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości można nałożyć w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 4 ustawy) - pod warunkiem że doszło do zbycia nieruchomości objętej planem przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące (art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 ustawy). W omawianym postępowaniu w oparciu o art.37 ust.4 - art. 37 ust. 3 ustawy stosuje się "odpowiednio". Oznacza to, że postępowanie w sprawie opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem albo zmianą planu może być wszczęte w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Termin, o którym mowa powyżej został w niniejszej sprawie zachowany, albowiem postępowanie w niniejszej sprawie, wszczęte zawiadomieniem organu I instancji z 6 kwietnia 2018 r., wszczęte zostało przed upływem pięciu lat od dnia wejścia nowego planu w życie (tj. przed 21 października 2018 r.). Warunkiem nałożenia w drodze decyzji opłaty z art. 36 ust. 4 ustawy planistycznej jest obiektywny (określony w operacie szacunkowym) wzrost wartości nieruchomości; a ów wzrost wartości nieruchomości musi nastąpić w wyniku uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że dla ustalenia opłaty niezbędne jest wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy wzrostem rynkowej wartości nieruchomości a uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, związek ten winien być bezpośredni a wzrost wartości nieruchomości nie może wynikać z innych okoliczności. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości ustala się przez przyjęcie różnicy między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 ustawy). Zasady szacowania wartości nieruchomości a także określenie podmiotów uprawnionych do określania tych wartości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2018 r., poz. 121 - dalej także "u.g.n."). Przyjmuje się, że podstawowym dowodem w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej jest opinia rzeczoznawcy. Opinia winna określać, jaką cenę można by uzyskać za daną nieruchomość, gdyby plan miejscowy nie został uchwalony bądź zmieniony oraz rynkową cenę nieruchomości według przeznaczenia przypisanego w nowym planie. Porównanie tak ustalonych wartości daje odpowiedź na pytanie czy w związku ze zmianą przeznaczenia nieruchomości w nowym planie nastąpiła zmiana wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy planistycznej. W orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że organy administracyjne mają obowiązek ocenić jego wartość dowodową na podstawie art.80 k.p.a. (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005, publ. LEX nr 206473). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (wyrok NSA z 8 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2012/06, publ. Lex nr 437627). Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że wzrost wartości zbytej przez skarżących nieruchomości, wywołany wejściem w życie nowego planu z 2013 r., został przez organy wykazany w oparciu o operat szacunkowy z czerwca 2018 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego J. C. Sąd w pełni podziela stanowisko organów, że wspomniany operat (co do zasady niekwestionowany przez skarżącego) w pełni odpowiada wymogom ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Operat ten został wyczerpująco uzasadniony w sferze faktycznej i prawnej. Operat ten, z uwagi na swą szczegółowość, wskazanie kryteriów ustalenia wartości, przekonujący opis metody i wnikliwą analizę istotnych czynników, trafnie został uznany za wiarygodny i nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości przyjętych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym nieruchomości podobnych. Również organ w zaskarżonej decyzji dokonał wnikliwej i prawidłowej w ocenie Sądu analizy operatu. Powyższe, zdaniem Sądu, czyni niezasadnymi zarzuty skargi dotyczącej naruszenia art. 77 § 1 , 80, 107 § 3 oraz 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a tym bardziej naruszenia mającego wpływ na wynik sprawy. Nie do zaakceptowania jest również stanowisko skargi, że materiał dowodowy został źle oceniony, gdyż pominięto, że operat szacunkowy nie wskazuje wartości nieruchomości przed uchwaleniem mpzp. Anie przepisy ugn ani upzp nie nakładają wymogu ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu. Art. 37 ust. 1 zdanie 2 upzp wymaga dla ustalenia obniżenia bądź wzrostu wartości nieruchomości, określenia różnicy między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Zatem dla ustalenia wzrostu (lub obniżenia) wartości nieruchomości, konieczne ustalenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Rolą rzeczoznawcy jest zatem ustalenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia przed zmianą planu – co w niniejszej sprawie zostało wykonane (str. 10-15 operatu), a nie – jak oczekują skarżący wartości tej nieruchomości przed zmianą planu. Rozróżnienie to jest o tyle istotne, że przepis ten wskazuje sposób ustalania wartości brzegowych przy ustalaniu wzrostu (obniżenia) wartości nieruchomości, poprzez ustalenie jej wartości przy uwzględnieniu przeznaczenia sprzed uchwalenia planu, a nie obliguje do ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w konsekwencji czego podlega oddaleniu. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.