IV SA/Wa 316/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska - Ciesielska, sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnej z dnia [...] września 2016 r., nr [...] 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz strony skarżącej N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją znak [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ( dalej jako organ ) utrzymał w mocy decyzję Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych ( dalej jako organ I instancji ) znak [...] z dnia [...] września 2016r., umarzającą postępowanie o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości rolnej położonej w obrębie M., oznaczonej działką ewidencyjną nr [...] o pow. 19,8307 ha. Decyzja wydana została w następujących okolicznościach: Pismem z dnia 25 sierpnia 2016r. Spółka [...] sp. z o.o. ( dalej jako skarżąca ) wystąpiła do Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości rolnej oznaczonej działką ewidencyjną nr [...] o pow. 19,8307 ha, położonej w obrębie M., gmina T., powiat [...], dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu Spółka wyjaśniła, że zamierza przystąpić do licytacji nieruchomości, która ogłoszona zostanie w ramach postępowania egzekucyjnego albo do przetargu lub aukcji w ramach postępowania upadłościowego, jeśli będzie ono prowadzone w stosunku do dłużników. Wnioskodawca wskazał, ze jest podmiotem zależnym od banku P. SA z siedzibą w W., który udzielił pożyczki hipotecznej zabezpieczonej hipotekami na wymienionej wcześniej nieruchomości. Decyzją znak [...] z dnia [...] września 2016r. organ I instancji umorzył postępowanie o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości rolnej. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Prezes ANR powołał się na treść art. 2a ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego ( tj. Dz. U. 2012 poz.803 ze zm. ) w brzmieniu ustalonym przez art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 14 kwietnia 2016r. Wstrzymanie sprzedaży nieruchomości z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U.2016 poz.585 ), zgodnie z którą nabycie nieruchomości rolnej przez inne podmioty niż wymienione w ust. 1 i ust. 3 pkt 1 oraz w innych przypadkach niż wymienione w ust. 3 pkt 2 – 4, może nastąpić za zgoda Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych, wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na wniosek: 1) zbywcy, jeżeli: a) wykaże on, że nie było możliwości nabycia nieruchomości rolnej przez podmioty, o których mowa w ust. 1 i 3, b) nabywca daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej, c) w wyniku nabycia nie dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych; 2) osoby fizycznej zamierzającej utworzyć gospodarstwo rodzinne, która: a) posiada kwalifikacje rolnicze albo której, pod warunkiem uzupełnienia kwalifikacji zawodowych, przyznano pomoc, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1387 i 1579) albo w art. 3 ust. 1 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 349 i 1888 oraz z 2016 r. poz. 337 i 1579), a termin na uzupełnienie tych kwalifikacji jeszcze nie upłynął, b) daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej, c) zobowiąże się do zamieszkiwania w okresie 5 lat od dnia nabycia nieruchomości na terenie gminy, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych, która wejdzie w skład tworzonego gospodarstwa rodzinnego. Po uznaniu że wniosek został złożony przez podmiot nieuprawniony, Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych umorzył postępowanie. Od decyzji tej skarżąca wniosła odwołanie wskazując, że została ona wydana z naruszeniem art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 2a ust. 4 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego oraz art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez umorzenie postępowania wszczętego na wniosek Spółki [...] sp. z o.o. w przedmiocie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej położonej we wsi M., obręb [...], gmina T., powiat [...], stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...], o powierzchni 19,8307 ha, dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], podczas gdy art. 2a ust. 4 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r., w zakresie w jakim nie przyznaje uprawnienia do złożenia wniosku o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości przez potencjalnego nabywcę nieruchomości rolnej będącego jednostką organizacyjną, jest niezgodny z art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP, a zatem nie może on stanowić podstawy władczych rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Zaskarżoną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając, że Spółka nie jest ani zbywcą objętej wnioskiem nieruchomości, ani też osobą fizyczną, stąd też nie jest podmiotem, który może zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami ustawy wystąpić o wydanie przez Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych decyzji w zakresie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej. Organ II instancji zauważył jednocześnie, że otrzymując wniosek [...] sp. z o.o. Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych powinien z wyżej opisanych względów odmówić wszczęcia postepowania. Skoro jednak zostało ono wszczęte, to stosownie do art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe należało je umorzyć. We wniesionej do Sądu skardze Skarżąca ponownie podniosła : - wydanie decyzji w oparciu o art. 2a ust. 1, ust. 3 oraz ust. 4 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego podczas gdy regulacja ta jest niezgodna z art. 2, art. 21 i art. 64 oraz art. 32 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim wskazane przepisy tej ustawy poddają wszelki obrót nieruchomościami rolnymi kontroli administracyjnej organów Państwa jednocześnie uniemożliwiając szeregowi podmiotów prawa wszczęcia i uczestnictwa w postępowaniach administracyjnych związanych z ta kontrolą przez co podmioty te są wykluczone z rynku nabywania prawa własności do nieruchomości rolnych w rozumieniu tej ustawy, - wydanie decyzji w oparciu o art. 2a ust. 1, ust.3 oraz ust.4 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego podczas gdy regulacja ta jest niezgodna z art. 2, art. 32 oraz art. 45 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim wskazane przepisy tej ustawy wyłączają spod kontroli administracyjnej organów Państwa w sposób arbitralny jedynie transakcje w toku postępowania restrukturyzacyjnego w ramach postępowania sanacyjnego, a pozostawiają w zakresie zastosowania regulacji tej ustawy transakcje, które dochodzą do skutku w toku innych postępowań sądowych, w szczególności w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 listopada 1964r. – kodeks postępowania cywilnego, - naruszenie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nieprzyznanie skarżącemu statusu strony w postępowaniu, - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji. Nadto, skarżąca wniosła o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu w oparciu o art. 193 Konstytucji RP oraz o art. 4 ustawy z dnia 22 lipca 2016r. o Trybunale Konstytucyjnym następujących pytań prawnych : 1. Czy przepis art. 2a ust. 4 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego jest zgodny z art. 2, art. 21 i art. 64 oraz art. 32 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim odmawia on zainteresowanym nabyciem nieruchomości rolnej w rozumieniu tej ustawy niebędącym osobami fizycznymi i niepodlegającymi wyjątkom określonym w art. 2a ust.1 i ust. 3 ustawy prawa wszczęcia i uczestnictwa w postępowaniu o wyrażenie zgody Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych na nabycie nieruchomości rolnej w rozumieniu ustawy, 2. Czy przepis art. 2a ust. 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego jest zgodny z art. 2, art. 32 oraz art. 45 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim ustanawia wyjątek od zasady administracyjnych kontroli obrotu nieruchomościami rolnymi w rozumieniu ustawy dla transakcji w toku postępowania restrukturyzacyjnego w ramach postępowania sanacyjnego, pozostawiając poza zakresem wyjątku transakcje w toku innych postępowań sądowych, w szczególności w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym zgodnie z k.p.c. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ) - zwanej dalej "ppsa", uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. Kontroli legalności poddano w niniejszej sprawie decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi znak [...] z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych znak [...] z dnia [...] września 2016r., umarzającą postępowanie o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości rolnej położonej w obrębie M., oznaczonej działką ewidencyjną nr [...] o pow. 19,8307 ha. Decyzję należało uchylić, chociaż z innych powodów niż wskazane w skardze. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 2a ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego ( tj. Dz. U. 2012 poz.803 ze zm. ) w brzmieniu ustalonym przez art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 14 kwietnia 2016r. Wstrzymanie sprzedaży nieruchomości z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U.2016 poz.585 ), zgodnie z którym nabycie nieruchomości rolnej przez inne podmioty niż wymienione w ust. 1 i ust. 3 pkt 1 oraz w innych przypadkach niż wymienione w ust. 3 pkt 2 – 4, może nastąpić za zgodą Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych, wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na wniosek: 1) zbywcy, jeżeli: a) wykaże on, że nie było możliwości nabycia nieruchomości rolnej przez podmioty, o których mowa w ust. 1 i 3, b) nabywca daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej, c) w wyniku nabycia nie dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych; 2) osoby fizycznej zamierzającej utworzyć gospodarstwo rodzinne, która: a) posiada kwalifikacje rolnicze albo której, pod warunkiem uzupełnienia kwalifikacji zawodowych, przyznano pomoc, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1387 i 1579) albo w art. 3 ust. 1 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 349 i 1888 oraz z 2016 r. poz. 337 i 1579), a termin na uzupełnienie tych kwalifikacji jeszcze nie upłynął, b) daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej, c) zobowiąże się do zamieszkiwania w okresie 5 lat od dnia nabycia nieruchomości na terenie gminy, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych, która wejdzie w skład tworzonego gospodarstwa rodzinnego. Dokonane w sprawie ustalenia faktyczne potwierdzają, że skarżąca jest podmiotem zależnym od banku P. SA z siedzibą w W. wcześniej działającego pod firmą I.S.A. z siedzibą w W. Bank ten udzielił pożyczki hipotecznej zabezpieczonej hipotekami na objętej wnioskiem nieruchomości, tj. : - hipoteką umowną łączną zwykłą w kwocie 2.391.484, 72 zł. - hipoteką umowną łączną kaucyjną do kwoty 2.180.000,00 zł. Odpowiednie wpisy o nr [...] i [...] zostały wprowadzone w dziale [...] księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości przez Sąd Rejonowy [...],[...] wydział Ksiąg Wieczystych. Uzasadniając swój wniosek skarżąca wskazała, że zamierza przystąpić do licytacji nieruchomości, która ogłoszona zostanie w ramach postępowania egzekucyjnego albo do przetargu lub aukcji w ramach postępowania upadłościowego, jeśli będzie ono prowadzone w stosunku do dłużników. Zgodnie ze wzmianką [...] z dnia [...] czerwca 2013r. zamieszczoną w dziale [...] wyżej opisanej księgi wieczystej, z przedmiotowej nieruchomości została wszczęta egzekucja, m.in. na rzecz wierzyciela hipotecznego I.S.A. z siedzibą w W. Z punktu widzenia oceny prawidłowości kontrolowanej decyzji, ta ostatnia okoliczność, całkowicie pominięta w rozważaniach organu, ma podstawowe znaczenie. Zdaniem Sądu, w pierwszej kolejności należy rozważyć, czy do egzekucji z nieruchomości rolnej wszczętej przed dniem 30 kwietnia 2016 r. stosuje się ograniczenia w nabywaniu nieruchomości rolnych wynikające z art. 2a ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (tekst jednolity Dz.U. 2012.803) w brzmieniu ustalonym przez art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 14 kwietnia 2016 r. - Wstrzymanie sprzedaży nieruchomości z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. 2016.585). Analiza art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 14 kwietnia 2016 r. - Wstrzymanie sprzedaży nieruchomości z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw w żaden sposób nie wykazuje, że przepis ten działa z mocą wsteczną i ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed data jego wejścia w życie tj. przed 30 kwietnia 2016r. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia nie tylko wykładnia językowa ale także zasada lex retro non agit, którą naruszyłoby stosowanie go do postępowań wszczętych przed 30 kwietnia 2016r. Sąd w pełni podziela pogląd zaprezentowany przez Sąd Najwyższy w uchwale III CZP 13/17 z dnia 18 maja 2017 r., w której stwierdzono, że do egzekucji z nieruchomości rolnej wszczętej przed dniem 30 kwietnia 2016 r. nie stosuje się ograniczeń w nabywaniu nieruchomości rolnych wynikających z art. 2a ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (jedn. tekst Dz.U. z 2012 r., poz. 803) w brzmieniu ustalonym przez art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 14 kwietnia 2016 r. - o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 585). Zdaniem Sądu, kontrolowane postępowanie powinno toczyć się zgodnie z przepisami ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia egzekucji, co ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę. Wskazane wyżej uchybienie procesowe polegające na pominięciu tak istotnej okoliczności jak data wszczęcia postępowania egzekucyjnego czynią wadliwą zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych, które w związku z tym wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego. Jednocześnie wykazane uchybienia procesowe miały wpływ na materialne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, gdyż skutkiem niedostatecznego wyjaśnienia sprawy przedwcześnie zastosowano wobec skarżącej ograniczenia w nabywaniu nieruchomości rolnych wynikające z art. 2a ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (jedn. tekst Dz.U. z 2012 r., poz. 803) w brzmieniu ustalonym przez art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 14 kwietnia 2016 r. - o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 585). W przedstawionych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W ustalonych okolicznościach sprawy, przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu wnioskowanych w skardze pytań jest bezzasadne. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz § 14 ust.1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.poz.1804 ze zm.).