IV SA/Wa 3167/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Ministra Cyfryzacji z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania funkcjonalności Platformy Usług Administracji Publicznej -ePUAP dla podmiotu publicznego oddala skargę. IV SA/Wa 3167/18 UZASADNIENIE Minister Cyfryzacji decyzją z [...] września 2018 r. po ponownym rozpoznaniu sprawy z wniosku A.C. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą G. w przedmiocie aktywowania funkcjonalności elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej - ePUAP dla podmiotu publicznego, utrzymał w mocy własna decyzję z [...] lipca 2018 r. Decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2018 roku A.C. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą G. wystąpił do Ministra Cyfryzacji o nadanie funkcjonalności elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej ePUAP dla podmiotu publicznego. Po przeprowadzeniu stosownego postępowania Minister Cyfryzacji decyzją z dnia [...] lipca 2018r. [...], odmówił Wnioskodawcy nadania funkcjonalności podmiotu publicznego na platformie ePUAP. W dniu [...] sierpnia 2018 r. (z zachowaniem ustawowego terminu), do organu wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po ponownej analizie akt sprawy oraz obowiązujących przepisów Minister Cyfryzacji stwierdził, że rozstrzygnięcie wydane w I instancji było prawidłowe. Organ wyjaśnił, że art. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 570) zawiera różne zakresy związania ustawą podmiotów w niej wymienionych. I tak: całą ustawę stosuje się do podmiotów wymienionych w ust. 1 - o ile nie zostały wymienione w ust. 2-4. Do podmiotów wymienionych w ust. 2 stosuje się tylko art. 13 ust. 2 pkt 1 (i to tylko wtedy, gdy zachodzą okoliczności wskazane w ustawie). Do podmiotów wymienionych w ust. 3 stosuje się wyłącznie art. 13a, 19c, 19d oraz - gdy zachodzą wskazane w ustawie okoliczności - art. 13 ust. 2 pkt 1. Do podmiotów wymienionych w ust. 4 stosuje się całą ustawę z wyjątkiem art. 21-28 (rozdział 4). Kryterium związania ustawą nie jest wyłącznie realizacja zadań publicznych. Organ wskazał, że zadania publiczne to normatywnie postulowane dla dobra wspólnego zachowania, za które odpowiedzialność ponoszą organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego oraz inne organy państwowe. "Zadania publiczne" to pojęcie prawne użyte w Konstytucji - w art. 15, 16,163 i 164 - w kontekście udziału samorządu w sprawowaniu władzy publicznej, o której mowa w art. 7 i 10. W świetle Konstytucji zadania publiczne są wykonywane na podstawie i w granicach prawa przez podmioty sprawujące władzę publiczną, w tym w istotnej części przez samorząd terytorialny wykonujący te zadania w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Wśród zadań publicznych Konstytucja wyróżnia zadania służące "zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej" oraz zadania zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych, a wśród nich takie, które ustawa może zlecić organom samorządu, jeżeli wynika to "z uzasadnionych potrzeb państwa". Organ zauważył, że literalne brzmienie przepisu art. 2 ustawy o informatyzacji wskazuje, że odnosi się ona nie do wszystkich podmiotów realizujących zadania publiczne, ale wyłącznie do tych w ustawie wskazanych. Podmioty realizujące zadania publiczne w rozumieniu ustawy o informatyzacji to - jak stanowi jej art. 2 ust. 1 - organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa, sądy, jednostki organizacyjne prokuratury, a także jednostki samorządu terytorialnego i ich organy, jednostki budżetowe i samorządowe zakłady budżetowe (w pierwotnej wersji ustawy także zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych), fundusze celowe, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, Narodowy Fundusz Zdrowia, państwowe lub samorządowe osoby prawne, utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu realizacji zadań publicznych, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej oraz - po nowelizacji z 2010 r. - spółki wykonujące działalność leczniczą w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej. Wnioskodawca, realizując wskazane przez siebie zadnia w żaden sposób nie wpisuje się w definicję podmiotu publicznego. Odnosząc się natomiast do poruszonej we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy treści art. 2 ust.2 ustawy organ podkreślił, że określa on wyłącznie fakt stosowania jednego tylko z jej zapisów do podmiotu, któremu podmiot publiczny powierzył lub zlecił realizację zadania publicznego (po spełnieniu określonego warunku) i jego treści nie wolno interpretować rozszerzająco, co oznacza, że podmiotom innym niż wskazane w ust. 1 nie można przyznać funkcjonalności podmiotu publicznego na platformie ePUAP. Zatem zdaniem organu, po ponownym rozpoznaniu sprawy, brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej uwzględniającej wniosek o przyznanie Wnioskodawcy funkcjonalności podmiotu publicznego na ePUAP. A.C. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą G. wniósł skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zaskarżając ją w całości. Decyzji zarzucił naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne poprzez odmówienie skarżącemu prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą G. nadania funkcjonalności podmiotu publicznego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem w dniu [...] lipca 2018 r. decyzji i w rezultacie o zmianę przedmiotowej decyzji i przyznanie A.C. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą G. funkcjonalności podmiotu publicznego i aktywowanie funkcjonalności elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej ePUAP dla Podmiotu Publicznego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że jakkolwiek z treści art. 2 ust. 1 ustawy nie wynika wprost, aby miała ona zastosowanie do osób fizycznych, tak mieć należy na uwadze, iż ust. 2 ustawy stanowi, iż przepis art. 13 ust. 2 pkt 1 stosuje się również do podmiotu, któremu podmiot publiczny powierzył lub zlecił realizację zadania publicznego, jeżeli w związku z realizacją tego zadania istnieje obowiązek przekazywania informacji do lub od podmiotów niebędących organami administracji rządowej. Nie ulega wątpliwości, iż podmiotem takim jest podmiot prowadzący Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej, a takie zakłady prowadzi wnioskodawca. Stanowisko takie znalazło aprobatę w poglądach przedstawicieli doktryny, tak m.in. G. Szpor w: Martysz Czesław, Szpor Grażyna, Wojsyk Kajetan, Ustawa o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Komentarz, wyd. II: "Przewidziane w art. 2 ust. 2 powierzenie i zlecenie zadania publicznego przez podmioty publiczne jako podstawę obowiązku odpowiedniego stosowania jednego przepisu ustawy należy odnieść do wszystkich podmiotów niepublicznych mających związany z tym obowiązek takiego przekazu informacji, w którym nadawcą lub adresatem są podmioty spoza administracji rządowej. Do podmiotów posiadających takie obowiązki informacyjne należą np. niepubliczne zakłady oświatowe czy niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej oraz korporacje zawodowe realizujące zadania publiczne (Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, G. Szpor, Prawo administracyjne..., wyd. 6, s. 205)." Ustawa zatem stwarza ramy prawne pozwalające obywatelowi na łatwiejszy, cyfrowy dostęp do usług organów administracji publicznej oraz do usług podmiotów niepublicznych, realizujących cele publiczne, którym bez wątpienia jest m.in. ochrona zdrowia realizowana przez NZOZy. Takie też założenia przyświecały twórcom ustawy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu projektu przedmiotowej ustawy. Wnioskodawca zauważył także, iż interpretacja przyjęta przez Ministra Cyfryzacji w sposób nieuzasadniony różnicuje sytuację podmiotów w zależności od ich formy prawnej, w tym wypadku na niekorzyść osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, podlegających wpisowi do CEIDG. Zarówno bowiem SPZOZy, jak i NZOZy, wykonują działalność leczniczą w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej. Tożsamość celów i zadań jest ewidentna, a tymczasem sytuacja prawna obu podmiotów jest diametralnie inna. Brak jest racjonalnych przesłanek, dla których osoby fizyczne prowadzące NZOZy nie mogłyby korzystać z tych samych funkcjonalności, jakie przyznaje ustawa chociażby SPZOZom. Zatem skoro oba rodzaje podmiotów wykonują zadania publiczne, jakimi są szeroko pojęta ochrona zdrowia, to i ich status prawny na gruncie przedmiotowej ustawy winien być tożsamy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż Decyzja Ministra Cyfryzacji z [...] września 2018 r. nie narusza przepisów prawa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, zwana dalej ustawą o informatyzacji (Dz.U. z 2014 r. poz.1114 z późn. zm.) oraz wydanego na podstawie art. 19a ust. 3 tej ustawy rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z dnia 5 października 2016 r. w sprawie zakresu i warunków korzystania z elektronicznej platformy usług administracji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1626). Przepisy wskazanych aktów regulują zasady prowadzenia, w tym udostępniania elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej (e-PUAP). Elektroniczna platforma usług administracji publicznej to system teleinformatyczny, w którym instytucje publiczne udostępniają usługi przez pojedynczy punkt dostępowy w sieci Internet (art. 3 pkt 13 ustawy). Korzystać z e-PUAP, a więc komunikować się z podmiotem publicznym w celu załatwienia spraw z zakresu administracji publicznej za pomocą tej platformy może każdy podmiot, który utworzy konto na tej platformie. Usługą, z której każdy podmiot posiadający konto może korzystać jest działanie podmiotu publicznego, polegające na wykorzystaniu przez ten podmiot publiczny e-PUAP do realizacji swoich ustawowych obowiązków (§ 2 pkt 9 rozporządzenia). Usługodawcą świadczącym usługi przy użyciu e – PUAP może być więc wyłącznie podmiot publiczny zobowiązany do jej świadczenia w ten sposób, któremu Minister Cyfryzacji nadał funkcjonalność podmiotu publicznego (§ 2 pkt 10 w zw. z § 7 pkt 3 rozporządzenia). Według § 10 pkt 1 rozporządzenia podmioty publiczne mogą wykorzystywać do świadczenia usług w postaci elektronicznej w szczególności następujące funkcje ePUAP: 1) tworzenie i obsługa dokumentów elektronicznych przez osoby fizyczne i podmioty; 2) przesyłanie dokumentów elektronicznych; 3) wymiana danych między ePUAP a innymi systemami teleinformatycznymi; 4) identyfikacja użytkowników i rozliczalność ich działań; 5) weryfikacja podpisu elektronicznego; 6) tworzenie usług podmiotu publicznego lub usług kilku podmiotów publicznych współdziałających ze sobą, zbudowanych na podstawie dwóch lub więcej usług; 7) obsługa płatności elektronicznych; 8) działania związane z procesem potwierdzania profilu zaufanego; 9) weryfikacja zgodności dokumentu elektronicznego z jego wzorem określonym w centralnym repozytorium wzorów dokumentów elektronicznych; 10) wystawianie: a) urzędowego poświadczenia odbioru, b) elektronicznego poświadczenia opłaty, c) elektronicznego znacznika czasu - z uwzględnieniem funkcjonalności ePUAP gwarantujących niezaprzeczalność tych poświadczeń. Definicja podmiotu publicznego w rozumieniu ustawy o informatyzacji zawarta jest w art. 2 ust. 1. Według tego przepisu z zastrzeżeniem ust. 2-4, przepisy ustawy stosuje się do realizujących zadania publiczne określone przez ustawy: 1) organów administracji rządowej, organów kontroli państwowej i ochrony prawa, sądów, jednostek organizacyjnych prokuratury, a także jednostek samorządu terytorialnego i ich organów, 2) jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych, 3) funduszy celowych, 4) samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz spółek wykonujących działalność leczniczą w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej, 5) Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, 6) Narodowego Funduszu Zdrowia, 7) państwowych lub samorządowych osób prawnych utworzonych na podstawie odrębnych ustaw w celu realizacji zadań publicznych - zwanych dalej "podmiotami publicznymi". Treść przepisu wskazuje, że wymieniony w nim katalog podmiotów ma charakter zamknięty. Według ust. 2 tego przepisu obowiązek określony w art. 13 ust. 2 pkt 1 ustawy stosuje się również do podmiotu, któremu podmiot publiczny powierzył lub zlecił realizację zadania publicznego, jeżeli w związku z realizacją tego zadania istnieje obowiązek przekazywania informacji do lub od podmiotów niebędących organami administracji rządowej. Na to właśnie odesłanie powołuje się skarżący twierdząc, że jako przedsiębiorca będący podmiotem leczniczym, któremu podmiot publiczny zlecił realizację zadania publicznego (świadczenie usług z zakresu świadczeń zdrowotnych) ma prawo do uzyskania funkcjonalności e – PUAP. Skarżący nie ma racji. Przesłanką nadania funkcjonalności e-PUAP nie jest wyłącznie wykonywanie zadań publicznych (które skarżący realizuje jako pośrednik), ale posiadanie statusu podmiotu publicznego zdefiniowanego ściśle w art. 2 ust. 1 ustawy. Słusznie podniósł organ, że art. 2 ustawy określa w sposób wyraźny zakres związania jej przepisami podmiotów w nim wymienionych, jak też, że powoływany art. 13 ust. 2 pkt 1 dotyczy wyłącznie jednego, ściśle określonego obowiązku. Według art. 13 ust. 1 ustawy podmiot publiczny używa do realizacji zadań publicznych systemów teleinformatycznych spełniających minimalne wymagania dla systemów teleinformatycznych oraz zapewniających interoperacyjność systemów na zasadach określonych w Krajowych Ramach Interoperacyjności. Wskazany przepis nie nakłada obowiązku realizacji usług z zakresu administracji publicznej przy wykorzystaniu platformy e – PUAP. Nie jest znany sądowi żaden przepis prawa materialnego, a również skarżący takiego nie wskazuje, który obligowałby przedsiębiorcę będącego osobą fizyczną i podmiotem leczniczym do świadczenia usług za pośrednictwem tej platformy. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej świadczenia zdrowotne jedynie mogą (a więc nie muszą) być udzielane za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności. Tak więc to podmioty publiczne wyszczególnione w art. 2 ust. 1 ustawy (z wyjątkami przewidzianymi w ustawie) mają obowiązek stosować przepisy ustawy w pełnym zakresie i realizować nałożone obowiązki w zakresie zadań publicznych przy wykorzystaniu usług wystawionych na platformie e – PUAP. Skarżący do katalogu tych podmiotów niewątpliwie nie należy. Nie jest uzasadniony stawiany przez skarżącego zarzut nierównego traktowania w dostępie do funkcjonalności e – PUAP, gdyż nadanie funkcjonalności wiąże się z realizacją obowiązków, którymi skarżący nie został obciążony, nie zaś uprawnień. Żaden przepis prawa nie nakłada takiego obowiązku na skarżącego. Ta wynikająca z ustawy perspektywa obowiązku, a nie uprawnienia w dostępie do realizacji usług za pośrednictwem platformy powoduje, że nie można skutecznie stawiać zarzutu nierównego traktowania. Należy zauważyć, że w aktualnym stanie prawnym ze względu na zmienioną od 11 września 2018 r. treść art. 19c ustawy o informatyzacji skarżący ma możliwość podjąć starania o możliwość udostępniania usług na e – PUAP. Stosownie do treści tego przepisu minister właściwy do spraw informatyzacji może zawrzeć porozumienie w sprawie udostępniania usług na ePUAP lub korzystania z usług sieciowych pozwalających na wykorzystanie profilu zaufanego z: 1) podmiotami, o których mowa w art. 2 ust. 3, realizującymi zadania publiczne, 2) innymi podmiotami realizującymi zadania publiczne lub wspierającymi świadczenie tych zadań w celu realizacji strategii i programów przyjętych przez Radę Ministrów lub strategii rozwoju, programów i dokumentów programowych w rozumieniu ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2018 r. poz. 1307) - jeżeli wykażą interes faktyczny w udostępnianiu usług na ePUAP lub w korzystaniu z usług sieciowych pozwalających na wykorzystanie profilu zaufanego; ocena interesu faktycznego dokonywana jest z uwzględnieniem jego wpływu na bezpieczeństwo i interes publiczny. Dostęp do skorzystania z tej możliwości uzyskania uprawnienia jest więc zagwarantowany na równych prawach każdemu podmiotowi, jeżeli przemawia za tym interes faktyczny i nie stoi na przeszkodzie bezpieczeństwo oraz interes publiczny, gdyż takimi przesłankami musi kierować się właściwy minister. Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.