IV SA/Wa 3169/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 23 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. P. na decyzję Główny Inspektor Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] w przedmiocie : kontynuowanie czynności kontrolnych p o s t a n a w i a Odrzucić skargę W piśmie z dnia 31 października 2016 r. R. P. wniósł za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić, gdyż nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W rozpoznawanej sprawie postępowanie kontrolne wszczęte zostało przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. 2013, poz. 686 z późn. zm.) w związku z art. 79a ust 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 584 z późn. zm., zwanej dalej "u.s.d.g."). Postanowienie, na które wniesiona została skarga wydane zostało po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na postanowienie o rozpatrzeniu sprzeciwu, o którym mowa w art. 84c ust. 1 u.s.d.g., w świetle którego przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów, o których mowa w tym artykule. Zauważyć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Przez decyzję administracyjną rozumieć należy skierowany na zewnątrz akt o charakterze administracyjnym, to jest wydawany w sprawie administracyjnej i w postępowaniu administracyjnym, to jest trybie określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych ustaw regulujących sferę indywidualnych praw i obowiązków obywateli. Dla określenia właściwości sądów administracyjnych znaczenie ma ustalenie treści pojęcia prawnego sprawy administracyjnej i pojęcia postępowania administracyjnego, jako postępowania prowadzonego w takiej sprawie. Dla wyznaczenia pojęcia prawnego postępowania administracyjnego podstawą jest regulacja prawna przyjęta w art. 1 k.p.a. Według tego przepisu Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych; 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1; 3) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2; 4) w sprawach wydawania zaświadczeń. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13 (LEX nr 1408525, również dostępnej na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, choć zostało ograniczone przedmiotowo do postanowień o odmowie rozpatrzenia sprzeciwu, wymaga rozważenia w zakresie szerszym przyjętej regulacji w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. Przywołując regulację z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zakres właściwości sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na postanowienia został ograniczony do postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym. Regulacja postępowania administracyjnego, zawarta w k.p.a., jest regulacją pełną, a co za tym idzie wyłącza kwalifikowanie do postępowania administracyjnego innego rodzaju spraw, które nie zostały tą regulacja, zgodnie z art. 1 k.p.a., objęte. W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie każde zastosowanie do określonego postępowania przepisów kpa pozwala przypisać temu postępowaniu charakter postępowania administracyjnego w rozumieniu kpa. Takie stanowisko znajduje swoje uzasadnienie w regulacji zawartej w art. 1 kpa, która w sposób wyczerpujący i zamknięty określa zakres przedmiotowy postępowania administracyjnego. Podkreśla się także, że rozdział 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zatytułowany "Kontrola działalności gospodarczej" wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego, bowiem kontrola nie jest związana z kompetencją do władczego działania, chyba że to wynika z przepisów prawa. Dopiero wynik kontroli może stanowić podstawę do podejmowania władczych środków wobec działania podmiotu niezgodnego z wzorcem prawidłowego działania. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie, o którym mowa w art. 84c u.s.d.g. nie jest postępowaniem administracyjnym. Przepisy rozdziału 5 ustawy regulują zorganizowany ciąg działań, które podejmują organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1-4 k.p.a. Skoro postępowanie, o którym mowa w art. 84c u.s.d.g. nie jest postępowaniem administracyjnym, to wydane na podstawie art. 84c ust. 9 pkt 2 u.s.d.g. postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym i tym samym brak jest podstaw prawnych do ustalenia właściwości sądu administracyjnego do rozpatrzenia skargi wniesionej na to postanowienie. W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.) nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego." W obowiązującym systemie prawnym Kodeks postępowania administracyjnego stanowi pełną regulację postępowania administracyjnego zarówno w zakresie gwarancji prawnych obiektywnego działania, w tym uporządkowania temu służącym ciągu kolejno podejmowanych czynności. Takie modelowe uregulowanie zorganizowanego ciągu czynności, jak i wymogów, które powinny spełniać czynności organy administracji publicznej uzasadnia odsyłanie do regulacji kpa zarówno w ustawach ustrojowych, jak i ustawach materialnoprawnych. Takie też rozwiązanie przyjęto w art. 84c ust. 10 u.s.d.g. Zgodnie z art. 84c ust. 16 tej ustawy, do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy k.p.a. W regulacjach ustaw szczególnych wprowadza się na określenie formy działania organów różnego rodzaju pojęcia, które w przepisach kpa stosowane są na określenie czynności rozstrzygającej sprawę lub czynności podejmowanych w toku postępowania administracyjnego. Taką regulację przyjmuje ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Według art. 84c ust. 9 tej ustawy "Organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu, rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie (...)". Zgodnie z art. 84c ust. 10 tej ustawy "Na postanowienie, o którym mowa w ust. 9, przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia otrzymania postanowienia. Rozstrzygnięcie zażalenia następuje w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia." Odesłanie do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lub wprowadzenie pojęcia na określenie działania organu, którym posługuje się na określone czynności podejmowanej w postępowaniu administracyjnym, nie nadaje jednakże danemu postępowaniu organu charakteru postępowania administracyjnego. Rozdział 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zatytułowany "Kontrola działalności gospodarczej" wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego. Nie budzi wątpliwości w doktrynie prawa administracyjnego określenie kompetencji do sprawowania kontroli. Kontrola to ustalenie stanu faktycznego, porównanie z przyjętym wzorcem prawidłowego działania. Kontrola nie jest związana z kompetencją do władczego działania, chyba że wynika to z przepisów prawa, które dają kontrolującemu prawo do stosowania władczych środków prawnych. Z reguły dopiero wynik kontroli może stanowić podstawę do podejmowania władczych środków wobec działania podmiotu niezgodnego z wzorcem prawidłowego działania (np. działanie z naruszeniem przepisów prawa). Z tego wynika, że postępowanie, o którym mowa w art. 84c u.s.d.g. nie jest postępowaniem administracyjnym. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem, którego przedmiotem jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Jego przedmiotem jest zatem władcze działanie, przez autorytatywną konkretyzację normy prawa administracyjnego przez przyznanie (odmowę przyznania) uprawnienia, lub nałożenie obowiązku na jednostkę. Postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1-4 k.p.a. Przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w rozdziale 5 regulują zorganizowany ciąg działań, które podejmują organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1-4 k.p.a. Z wprowadzenia na określenie formy rozpatrzenia sprzeciwu pojęcia postanowienia oraz z przyznania na to postanowienie prawa zażalenia, nie wynika podstawa do zaliczenia postępowania, którego przedmiotem jest rozpatrzenie sprzeciwu i wydanie postanowienia oraz rozstrzygnięcia na to postanowienie zażalenia, również w formie postanowienia, do postępowania administracyjnego. Przedmiot sprzeciwu wyznacza art. 84c ust. 1 u.s.d.g. Przedmiotem sprzeciwu jest podjęcie i wykonywanie przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów, wyszczególnionych w tym artykule. Regulacja w art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2 ustawy nie stanowi regulacji materialnoprawnej wyznaczającej uprawnienia lub obowiązki materialnoprawne, a ograniczona jest do pewnych obowiązków, które powinien wykonać organ kontroli i osoba podejmująca kontrolę. Tak określony przedmiot sprzeciwu determinuje treść rozpatrzenia sprzeciwu. Zgodnie z art. 84c ust. 9 ustawy w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu organ kontroli wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych, 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych. Nie rozstrzyga zatem o uprawnieniach lub obowiązkach materialnoprawnych przedsiębiorcy. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, stanowiąc w art. 84c ust. 16, że do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym, stosuje się przepisy k.p.a., odsyła w wąskim zakresie do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego – odsyła tylko do rozpatrzenia sprzeciwu i zażalenia na postanowienie. Pomimo użycia pojęć znanych kpa (postępowania, zażalenia), postępowanie, o którym mowa w ust. 9 i 10 art. 84c ustawy nie może być zaliczone do postępowania administracyjnego, a co za tym idzie wydane w nim rozstrzygnięcia nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. W tej sytuacji z uwagi na okoliczność, że przedmiotowa skarga dotyczyła materii nie należącej do właściwości sądów administracyjnych podlegała ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.