IV SA/Wa 317/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2009 r. sprawy ze skargi B. A. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zarzutu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - Uchwałą z dnia [...] listopada 2008 r., Nr [...] Rada Gminy R. odrzuciła zarzut wniesiony przez B. A. do projektu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego części wsi S., S., J., F. oraz wsi W., P.. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, iż przepisami ustawowymi, które stanowią ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności są regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), które upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Organ wskazał, iż zarówno dla istniejących jak i nowo tworzonych działek budowlanych w projekcie planu był zobligowany zapewnić właściwą sieć dróg istniejących i projektowanych, o szerokości umożliwiającej umieszczenie w nich całej infrastruktury technicznej i inżynieryjnej oraz tworzenia odpowiedniego układu komunikacyjnego, w powiązaniu z terenami sąsiednimi. Projekt planu przewiduje równomierne, po obydwu stronach, poszerzenie z ok. 4,5 m do 10 m istniejącej ul. [...] - klasy dojazdowej KD. W tym kosztem pasa gruntu o szerokości ok. 3m z działki skarżącej, z zachowaniem przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. Nr 43, poz. 430). Zapewni to, zdaniem organu, spełnienie podstawowych wymagań dotyczących bezpieczeństwa jej użytkowania, z uwzględnieniem zagrożenia pożarowego okolicznej zabudowy lub innego lokalnego zagrożenia oraz odpowiednich warunków użytkowych, zgodne z przeznaczeniem drogi publicznej. Przyjęte rozwiązanie w postaci stworzenia minimalnego, podstawowego, lokalnego układu drogowego daje, w ocenie Gminy, możliwość swobodnego kształtowania pozostałych dróg wewnętrznych i umożliwi najdogodniejszy dostęp do istniejących dróg publicznych na tym obszarze, a przez to pozwoli na rozwój tych terenów. Zaznaczono, iż Gmina przewidując w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego projektowane drogi, stosownie do art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przeznaczyła pod poszerzenie istniejących dróg publicznych i pod przyszłą budowę dróg publicznych pasy terenu o szerokości uwzględniającej sygn. akt IV SA/Wa 317/09 ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem, z zachowaniem przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Gmina zaprojektowała kwestionowane poszerzenie ul. [...] ze względu na konieczność usprawnienia podstawowego układu komunikacyjnego terenu objętego projektem niniejszego planu, a w szczególności obszaru położonego po obu stronach tej drogi, coraz bardziej zurbanizowanego. Z tego względu kwestionowany zapis planu nie stanowił nadużycia tzw. władztwa planistycznego przysługującego Gminie. Odnosząc się do zarzutu zmiany statusu ulicy [...], która "do tej pory ma charakter drogi wewnętrznej zgodnie z art. 18 ust. 1 o drogach publicznych" oraz zarzutu dotyczącego dojazdu ul. [...] pojazdów o nośności 48 ton do firmy "M.", które wymagają odpowiedniej konstrukcji drogi, szerokości ulicy i odległości budynków od zewnętrznej krawędzi jezdni organ stwierdził, iż są one bezzasadne, gdyż wykraczają poza zakres przedmiotowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, iż o zaliczeniu danej drogi do kategorii dróg publicznych decydują względy techniczne i prawne, regulowane przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Nadto stwierdził, iż z uchwały Rady Narodowej miasta W. z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa w. do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych wynika, iż ul. [...] została zaliczona do dróg gminnych pod numerem [...]. Na tę uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. A.. Zaskarżonej uchwale zarzuciła: - brak uwzględnienia treści Studium Uwarunkowań Kierunków Rozwoju Gminy R. z 1999 r. w zakresie znacznych różnic dotyczących treści projektu studium ale również braku stwierdzenia o zgodności obu dokumentów dotyczących treści projektu i studium, - naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy u zagospodarowaniu przestrzennym poprzez rozpoznanie w terminie dłuższym niż miesiąc, zarzutu wniesionego do projektu planu. Nadto skarżąca wskazała, iż projekt planu do którego wniesiono zarzut różnił się w sposób istotny od prezentowanego na sesji Rady Gminy R. w dniu [...] listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 317/09 Zdaniem skarżącej powołanie się organu na art. 10 ust. 1 pkt. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jako uzasadnienie do zaprojektowania poszerzenia drogi ul. [...], w żaden sposób nie może odnosić się do zaistniałej w sprawie sytuacji, bowiem droga dojazdowa do posesji przyległych do niej jest drogą istniejącą. Jej szerokość wynika z wcześniejszych podziałów wynikających z przeznaczania tego terenu pod zabudowę mieszkaniową. Poszerzenie nie może być uznane za związane z koniecznym dojazdem. Powoływanie się w uzasadnieniu odnośnie zasadności jej poszerzenia na tzw. "władztwo planistyczne" jest w ocenie skarżącej zbyt daleko idące. Jej zdaniem powołanie się na przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. nie znajduje zastosowania w tej sprawie i zostało w sposób nieuprawniony podniesione w uzasadnieniu. Twierdzi tak z uwagi na to, że ul. [...] na odcinku istniejącym nie jest ulicą projektowaną ani wykonywaną. Zdaniem skarżącej szerokość istniejąca ulicy - tj. 4,5 m, wbrew treści uzasadnienia przedstawionego przez organ, jest wystarczająca do przeprowadzenia wszystkich mediów. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy R. wniosła o jej oddalenie, wskazując iż podniesione w skardze zarzuty są niezasadne. Zarzut nadużycia władztwa planistycznego nie jest trafny zdaniem Rady, bowiem projekt planu przewiduje równomierne, obustronne poszerzenie z ok. 4-5m do 10 m istniejącej ul. [...] - klasy dojazdowej KD, kosztem pasa gruntu szerokości ok. 3m z działki skarżącej. Projekt planu w zaskarżonej części przewiduje poszerzenie istniejącej drogi publicznej - ul. [...], o zróżnicowanej dotychczas szerokości w liniach rozgraniczających 4,5 m do parametrów określonych przez obowiązujące w tym zakresie przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Plan miejscowy, jak również uchwała w sprawie rozpatrzenia zarzutu, nie ustalają i nie nadają określonej kategorii danej drodze publicznej. Nadanie kategorii drodze jak i jej pozbawienie następuje bowiem w odrębnym trybie, na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych. W planie miejscowym ustala się jedynie parametry drogi. Zdaniem Rady pismo z dnia [...] lipca 2001 r., podpisane tylko przez jednego z członków Zarządu Gminy R., informujące o tym, iż ulica [...] jest drogą wewnętrzną, nie stanowi aktu prawnego i nie przesądza o zaliczeniu tej drogi do określonej kategorii. Nadto organ sygn. akt IV SA/Wa 317/09 zaznaczył, iż wszystkie etapy postępowania planistycznego zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy, zaś termin w jakim Rada Gminy ma rozpoznać zarzut jest terminem instrukcyjnym. Gmina podniosła także, iż nietrafny jest zarzut skarżącej braku zgodności projektu planu w skarżonej części ze Studium z 1999 r. W myśl mającej zastosowanie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. nie było bowiem obowiązku wykazywania zgodności, a jedynie Wójt musiał stwierdzić istnienie spójności zapisów Studium w tym zakresie z projektem planu, co też uczynił i jego oświadczenie w tym przedmiocie znajduje się w dokumentacji planistycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Należy zaznaczyć, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Na wstępie wskazać należy, iż w rozpoznawanej sprawie, zgodnie z art. 85 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.) bowiem Rada Gminy w R. podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego w dniu 30 marca 2000 r., a o terminie wyłożenia projektu planu zawiadomiono w lipcu 2003 r. W stanie prawnym uregulowanym ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. przewidziane były dwa środki zaskarżenia projektu planu, po jego wyłożeniu do publicznego wglądu: * protest - który mógł wnieść każdy, kto kwestionował przyjęte w projekcie planu zapisy (art. 23), * zarzut - który mógł wnieść wyłącznie podmiot, którego interes prawny bądź uprawnienie naruszały zapisy projekty planu. sygn. akt IV SA/Wa 317/09 Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone ustaleniami przyjętymi w projekcie planu mógł wnieść zarzut. Wniesienie zarzutu nie oznaczało obowiązku jego uwzględnienia. Obowiązek uwzględnienia zarzutu powstawał dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia było związane z jednoczesnym naruszeniem prawa. Obowiązek uwzględnienia go nie spoczywa zatem na Radzie wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut, pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego Gminie z mocy art. 4 ustawy tzw. "władztwa planistycznego". Wówczas mimo, że zostaje naruszony prawem chroniony interes wnoszącego zarzut, wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma po stronie Gminy obowiązku uwzględniania zarzutu. Rada działa w takiej sytuacji w granicach przysługujących jej uprawnień i o ile uprawnień nie nadużywa i nie narusza obowiązującego prawa, odrzucenie zarzutu nie może skutkować stwierdzeniem przez Sąd nieważności uchwały go odrzucającej. Gmina samodzielnie decyduje o zasadach zagospodarowania na swym terenie. Nie może to jednak oznaczać dowolności działania. Miejscowy plan zagospodarowania wraz z innymi ustawami kształtuje bowiem sposób wykonywania prawa własności. W związku z tym wszelkie rozwiązania planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z jego nieruchomości muszą być dokonywane z uwzględnieniem obowiązującego prawa. Prawo własności choć konstytucyjnie chronione, może być ograniczone w drodze ustawy a takim aktem jest m.in. ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. W tym stanie rzeczy rolą sądu administracyjnego jest ocena legalności uchwały Rady Gminy o odrzuceniu zarzutu w płaszczyźnie formalnej oraz materialnoprawnej. Sąd bada zatem jedynie, czy uchwała zawiera ustawowo określone elementy oraz czy zawarte w uchwale uzasadnienie znajduje swoje źródło w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Sąd nie może więc skutecznie oceniać racjonalności lub celowości rozwiązań planistycznych przyjmowanych przez gminę, jeżeli przyjęte rozwiązania nie stanowią naruszenia ustawowych granic uprawnień planistycznych przysługujących gminie. W ocenie Sądu analiza przedłożonej dokumentacji nie wykazała, aby zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Jej podjęcie zostało poprzedzone wyczerpaniem procedury, określonej w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. sygn. akt IV SA/Wa 317/09 Treść skargi, a uprzednio złożony zarzut wskazują na to, że skarżąca de facto kwestionuje zakładane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego poszerzenie ulicy [...]. Skarżąca jasno wskazuje, że nie godzi się na poszerzenie tej drogi, kosztem swojej działki. Jest ona bowiem właścicielką działki o nr ew. [...], położonej przy ul. [...]. Dla oceny przedłożonego zarzutu istotne było ustalenie charakteru tej drogi, ponieważ tylko w odniesieniu do dróg publicznych zastosowanie znajdują przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430). Pismo Zarządu Gminy R. z dnia [...] lipca 2001 r., otrzymane przez skarżącą sugeruje co prawda, iż ulica [...] nie jest drogą gminną i nie znajduje się w wykazie dróg gminnych, ma natomiast charakter drogi wewnętrznej. Informacja w nim zawarta nie jest jednak trafna. Przeczy jej treść załącznika do uchwały Rady Narodowej miasta W. z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa w. do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Z wykazu w nim zawartego wynika bowiem, iż ul. W. została zaliczona do dróg gminnych pod numerem [...] (droga przez wieś P. - od drogi gminnej [...] na zachód. Uchwała ta w dalszym ciągu obowiązuje, w tym zakresie nie została zmieniona i w sposób jednoznaczny określa status ul. [...]. Wobec tego stwierdzić należy, iż ulica ta nadal należy do kategorii dróg gminnych. Stanu tego w żaden sposób nie zmienia wskazane pismo, zawierające mylną treść, dołączone przez skarżącą. Otrzymanie go przez skarżącą nie ma wpływu na treść kwestionowanej uchwały i jej legalność. Skoro zatem ul. [...] jest drogą gminną - a więc publiczną, musi spełniać warunki określone w powołanym rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Paragraf 7 rozporządzenia zawiera wymóg, aby szerokość ulicy w liniach rozgraniczających dla ulicy klasy D nie była mniejsza niż 10 m. Wyjątkowo w przypadkach uzasadnionych trudnymi warunkami technicznymi lub istniejącym zagospodarowaniem dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w ust. 1 (art. 2 § 2), jednak szerokość drogi w liniach rozgraniczających powinna zapewniać możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych sygn. akt IV SA/Wa 317/09 transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych (§ 6). Wobec tego stwierdzić należy, że Rada Gminy R. przewidując poszerzenie ulicy [...] do standardów, jakie winna spełniać droga publiczna nie naruszyła prawa oraz nie przekroczyła uprawnień wynikające z tzw. "władztwa planistycznego". Z akt sprawy wynika, że obecnie ulica ta posiada szerokość 4,5 metra a jej poszerzenie ma się odbyć równomiernie, kosztem nieruchomości położonych po obu jej stronach w takim samym stopniu, do szerokości 10 m. Zatem także kosztem pasa gruntu skarżącej o szerokości 3 metrów, na którym usytuowany będzie chodnik. Oczywistym jest, że działka skarżącej ulegnie zmniejszeniu, ale dzieje się to zgodnie z obowiązującym prawem. Obecny na rozprawie pełnomocnik Rady Gminy wyjaśnił, iż szerokość projektowanej jezdni będzie się pokrywała z obecną szerokością tej drogi, natomiast chodniki będą wchodziły w obręb nieruchomości położonych przy niej, zajmując pasy gruntu o szerokości po 3 metry z obu stron tej ulicy. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje także fakt, że ulica [...] według planu ma być połączona m. in. z drogami serwisowymi projektowanej drogi [...] [...] – [...]. Obecnie decyzja lokalizacyjna tej drogi została uchylona ze względów formalnych przez Sąd Administracyjny, co nie oznacza, iż w tym miejscu droga [...] nie zostanie poprowadzona. Jednakże nawet w razie niezrealizowania tej inwestycji, ulica [...] w R., jako droga gminna powinna zostać dostosowana do wymogów wynikających z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zwłaszcza wobec rosnącego zurbanizowania tego obszaru. W ocenie Sądu nie jest zasadny także zarzut, iż Rada Gminy nie uwzględniła zapisów Studium Uwarunkowań i Kierunków Rozwoju Gminy R. z 1999 r., brak jest bowiem stosownej zgodności. Zważywszy, iż procedura planistyczna w niniejszej sprawie prowadzona jest w oparciu o poprzednio obowiązującą ustawę z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie jest trafny zarzut braku zgodności kwestionowanego zapisu projektu planu ze Studium. W art. 18 ust. 2 pkt. 2a ustawy z dnia 7.07.1994 r. nie było bowiem zapisu o konieczności zachowania owej zgodności ze Studium, jak ma to miejsce w obecnie obowiązującej ustawie z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 18 ust. 2 pkt. 2a ustawy z dnia 7.07.1994 r. zakładał jedynie konieczność zbadania przez Wójta istnienia spójności w sygn. akt IV SA/Wa 317/09 kwestionowanym zakresie między Studium, a zapisem projektu planu. Nie regulując jednocześnie formy, w której należy stwierdzić istnienie tej spójności. Stąd też potwierdzenie istnienia jej przez Wójta Gminy R., figurujące w dokumentach planistycznych należy uznać za wystarczające. Studium z 1999 r. formułowało swe założenia w kwestionowanym zakresie w sposób bardzo ogólnikowy. Przewidywało jednak zwiększoną urbanizację tego obszaru oraz dostosowanie do tych przekształceń układu komunikacyjnego. Wymagana spójność została zatem zachowana. Projektowane rozwiązanie komunikacyjne, kwestionowane przez skarżącą, stanowi ustalenie o większej szczegółowości, stąd jego brak w Studium z 1999 r. nie oznacza braku spójności rozwiązań projektu planu z ustaleniami Studium. Nie można także uznać za trafny podniesiony zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przewidziany w tym przepisie 30 dniowy termin na rozpatrzenie wniesionych zarzutów jest jedynie przepisem instrukcyjnym. Ponadto z naruszeniem tego terminu ustawa nie wiąże negatywnych skutków prawnych. Ma on na celu jedynie dyscyplinowanie organów administracji publicznej do sprawnego przeprowadzania procedury planistycznej. W niniejszej sprawie doszło do znacznego uchybienia tego terminu, co z pewnością rzutuje na ocenę pracy Rady Gminy, jednak wystąpienie tego faktu nie czyni zasadną wniesionej skargi. Na marginesie jedynie odnosząc się do tego zarzutu należy zaznaczyć, że w postępowaniu planistycznym nie mają zastosowania przepisy Kpa. Także zarzut skarżącej, iż projekt planu, do którego wniosła zarzut w dniu 10 stycznia 2004 r. różnił się od prezentowanego na sesji Rady Gminy R. w dniu [...] listopada 2008 r. na której odrzucono jej zarzut, nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wyjaśnił obecny na rozprawie pełnomocnik organu, odnosząc się do tej kwestii, obecna wersja planu różni się od pierwotnego, bowiem sukcesywnie nanoszone są uwzględnione zarzuty i protesty, zgłoszone na etapie procedury planistycznej. Po opracowaniu ostatecznej wersji tego projektu planu, projekt zostanie ponownie wyłożony do publicznego wglądu. Reasumując należy stwierdzić, że aczkolwiek kwestionowane ustalenie projektu planu ingeruje w prawo własności skarżącej, to jednak zaskarżona uchwała odrzucająca zarzut nie narusza obowiązującego prawa. Uchwała odrzucająca zarzut została prawidłowo podjęta, zawiera wszystkie, prawem wymagane elementy, została wyczerpująco uzasadniona oraz przyjęte ustalenie w projekcie planu, sygn. akt IV SA/Wa 317/09 dotyczące ulicy [...] mieści się w granicach uprawnień Gminy, wynikających z ustawy. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.