IV SA/Wa 3171/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Protokolant ref. staż. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu [...] czerwca 2011r. Rada Miasta [...] (dalej organ) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Pismem z dnia 23 października 2017r. Prokurator Rejonowy w [...] (dalej skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazaną wyżej uchwałę Rady Miasta [...] zaskarżając ją w całości. Prokurator zarzucił uchwale z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...] istotne naruszenie prawa, a mianowicie: - art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 9a ust. 3-5 i 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1390) poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia do stanowienia przepisów prawa i udzielenie Przewodniczącemu zespołu interdyscyplinarnego uprawnienia do zapraszania na posiedzenie zespołu osób, które nie są jego członkami i inicjowania grup roboczych w § 6 ust. 1 lit. d oraz e w sytuacji, gdy przepisy ustawy nie przewidują takich uprawnień Przewodniczącego, - art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 9a ust. 3-5 i 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r.. DOZ. 283) w § 5 ust. 2 Uchwały i nałożenie obowiązku złożenia oświadczenia o - 88 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1523) poprzez zaniechanie ogłoszenia zaskarżonej Uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Podnosząc wskazane wyżej zarzuty Prokurator na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust.1 i art. 94 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.- dalej: u.s.g.) wniósł o stwierdzenie nieważności w całości uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011r., nr [...], jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa. W skardze szczegółowo zostały uzasadnione podnoszone zarzuty z odniesieniem się co do konkretnych zapisów tejże uchwały. Skarżący podniósł, że do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa strojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Z powodów opisanych w skardze uchybień stanowiących istotne naruszenie prawa, zgodnie dyspozycją art. 91 ustawy o samorządzie terytorialnym, Uchwała z dnia [...] czerwca 2011 3ku nr [...] winna zostać wyeliminowana z porządku prawnego poprzez twierdzenie jej nieważności. Skarżący wskazał, iż w związku z faktem, iż stanowi ona akt prawa miejscowego, stwierdzeniu nieważności nie stoi na przeszkodzie upływ siedmioletniego okresu od chwili jej wydania. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o uwzględnienie zawartych w niej zarzutów w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.. Dz. U. z 2016r. poz. 718; zwanej dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W pierwszej kolejności Sąd jest zobligowany do rozstrzygnięcie czy zaskarżona uchwała jest czy też nie jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na terenie danej gminy. Rozważając wskazane zagadnienie, Sąd przede wszystkim zauważa, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, publ. LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, publ. LEX nr 196727). Przy czym wskazać należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, publ. LEX 505415). Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, LEX 275445), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.o.a.n. oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 9a u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3 -5 u.p.p.r. zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie może być wątpliwości, że w uchwale normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. W ocenie Sądu, chociaż niewątpliwie uchwała zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Skoro bowiem ustawodawca w art. 9a ust. 3 u.p.p.r. określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest podporządkowana Radzie Gminy, czy też Wójtowi Gminy, to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu jest aktem prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Policji, czy też kuratorów sądowych oznacza, że w skład Zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Przepisy zaskarżonej uchwały mają więc charakter generalny i abstrakcyjny, wyznaczają ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Zaskarżona uchwała jest zatem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria. Należy zatem przyznać rację Prokuratorowi, że zaskarżona uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuży termin jej wejścia w życie. Tymczasem uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym a także w § 13 wskazanej uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia, co niewątpliwie narusza art. 2 ust.1, art. 4 ust.1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n., na co zasadnie wskazał Prokurator w skardze, a co obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 18 lipca 2006 r. (I OSK 669/06) jeśli uchwała rady gminy zawiera choćby jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowi ona akt prawa miejscowego. Takie zaś normy zawiera zaskarżona Uchwała. W związku z tym podlega ona publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Temu obowiązkowi w przypadku zaskarżonej Uchwały nie zadośćuczyniono, co powoduje, iż jest na nieważna w całości wobec naruszenia przepisu art. 88 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1 art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2017r., poz.1523). Sąd podziela także zarzut skargi, że nałożenie na członków zespołu interdyscyplinarnego w § 5 ust 4 Uchwały obowiązku złożenia oświadczenia o utrzymania w poufności okoliczności, o których członek zespołu dowiedział się w związku z pełnieniem funkcji stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, albowiem już sam Ustawodawca nałożył na członków zespołu taki obowiązek. W ustawie określono również termin złożenia takiego oświadczenia, wskazując, iż należy uczynić to przed przystąpieniem do zadań wskazanych w art. 9b ust. 2-3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Rada Miasta nie ma uprawnienia do samodzielnego zobowiązania członków zespołu do złożenia w/w oświadczenia, ani do jego jakiejkolwiek modyfikacji, w również w zakresie terminu. Przepis § 5 ust. 2 Uchwały w inny niż ustawa sposób kształtuje termin złożenia tego oświadczenia - tj. na pierwszym posiedzeniu. Tym samym słusznie podniósł skarżący, że w/w przepis Uchwały narusza art. 7 Konstytucji mówiący o tym, iż organy władzy licznej działają na podstawie i w granicach prawa. Słuszna jest także uwaga skarżącego o zawarciu w akcie prawa miejscowego obowiązku złożenia oświadczenia o zachowaniu poufności już sformułowanego w samej ustawie w art. 9c ust. 3 stanowi naruszenie § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", który jest aktem wyższego rzędu w stosunku do uchwał Rady Miasta i winien być przez nią respektowany w procesie stanowienia w prawa miejscowego. Przekroczeniem ustawowego upoważnienia było także udzielenie Przewodniczącemu zespołu uprawnienia do inicjowania powstania grup roboczych oraz zapraszania do udziału w dach zespołu podmioty inne niż jego członkowie. Wykracza to poza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, pozwalającej radzie gminy na opracowanie szczegółowych zasad funkcjonowania zespołu, by ustawodawca przewidywał udział w obradach zespołu podmiotów innych niż jego członkowie, to takie sformułowanie zawarłby w ustawie. Wszak w art 9 ust. 12 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie przewidziano wprost udział specjalistów w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz innych podmiotów w grupach roboczych. Sąd podziela stanowisko skarżącego, że brak możliwości udziału w pracach zespołu interdyscyplinarnego innych osób oznacza wolę ustawodawcy do ograniczenia składu osobowego na posiedzeniach zespołu wyłącznie do jego członków. Podobnie uprawnienia Przewodniczącego do bliżej nieokreślonego "inicjowania" powstania grup roboczych stanowi w istocie przeniesienie ustawowego uprawnienia częściowo na podmiot ustawowo do tego nieupoważniony i zmianę dyspozycji przepisu art. a ust. 10 ustawy, o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, w myśl którego powołanie grup roboczych następuje na mocy decyzji zespołu jako całości. Skutkuje to nieważnością wskazanych wyżej postanowień Uchwały z uwagi na ich wydanie z istotnym naruszeniem stawy. Z powyżej wskazanych powodów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.