IV SA/Wa 3176/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2017 r. sprawy ze skargi Miasta W na decyzję Wojewody M. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody M. na rzecz skarżącego Miasta W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...].09.2016 r., nr [...] Wojewoda [...] (zwany dalej Wojewodą) - po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Miasto [...] - utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (zwanego dalej Starostą) z dnia [...].11.2015 r., nr [...], w której rozstrzygnięto o zwrocie na rzecz H. O. (z domu A.) oraz Z. A., w częściach równych, własności nieruchomości położonej w [...], przy dawnej ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], o pow. 0,0280 ha, uregulowanej w księdze wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], VI Wydział Ksiąg Wieczystych oraz zobowiązano wskazane osoby do zapłaty na rzecz Miasta [...] kwoty 7 726,00 zł, tytułem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania otrzymanego za wywłaszczony grunt. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Na podstawie umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego (Rep. A nr [...] z dnia [...] marca 1975 r.), na warunkach wywłaszczenia w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), Skarb Państwa nabył od J. A. (właścicielki na podstawie Aktu własności ziemi Nr [...] rep. [...], wydanego w dniu [...] grudnia 1972 roku przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Dzielnicowej rady Narodowej [...]) - nieruchomość stanowiącą działkę nr [...], z obrębu [...], o powierzchni 0,0760 ha, położoną w [...] przy ul. [...]. W treści aktu notarialnego wskazano, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę linii tramwajowej wraz z przystankami, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1973 r., wydaną przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...]. Cel wywłaszczenia został zatem wskazany w treści aktu notarialnego dostatecznie jasno i nie wymaga dodatkowego wyjaśnienia. W dniu [...] października 1993 r. Z. A., działający w imieniu J. A., wystąpił z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wartość opisanej nieruchomości – w oparciu o elaborat szacunkowy sporządzony przez mgr inż. S. G., biegłego z listy biegłych Urzędu Miasta [...] w grudniu 1974 r. - ustalono na kwotę 45.400,00 zł. Organy obu instancji stwierdziły, że nie ulega wątpliwości, że spadkobiercy poprzedniej właścicielki są osobami uprawnionymi do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia [...].01.2006 r., nr [...] grunt oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], położony w [...], przy ul. [...], z dniem [...] maja 1990 roku stał się z mocy prawa własnością Gminy Dzielnicy [...]. Natomiast po zmianach ustrojowych, właścicielem jej jest Miasto [...] (stąd Wojewoda [...] wyznaczył jako organ właściwy do załatwienia tej sprawy Starostę [...]). Zdaniem Organu odwoławczego nie budziło wątpliwości, że na nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0280 ha - nie doszło do realizacji celu określonego w treści umowy sprzedaży, zawartej na warunkach wywłaszczenia w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w formie aktu notarialnego z [...] marca 1975 roku. Brak jest na niej jakiejkolwiek infrastruktury tramwajowej. Zdaniem Wojewody, podzielającego stanowisko Starosty, realizacji celu uzasadniającego odjęcie własności przeczy aktualny sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, ustalony podczas jej oględzin, które odbyły się w dniu [...] maja 2015 roku. W protokole zapisano, że działka ta stanowi teren porośnięty zielenią niską (trawa niekoszona). W części północnej przedmiotowej działki znajduje się uschnięte drzewo, a w części południowej przez działkę przebiega wydeptana ścieżka. Opisany sposób zagospodarowania działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] potwierdza dokumentacja fotograficzna, dołączona do protokołu z oględzin przedmiotowej nieruchomości. Do akt sprawy włączono także zdjęcia pochodzące z zasobów Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] obejmujące teren przedmiotowej nieruchomości wykonane w dniach: [...] listopada 1976 roku, [...] maja 1982 roku, [...] maja 1987 roku, [...] sierpnia 1990 roku, [...] kwietnia 1995 roku, [...] maja 1997 roku oraz w dniu [...] maja 2005 roku, zostały wydrukowane w całości oraz w powiększeniu dla przedmiotowego terenu i dołączone do akt niniejszej sprawy. Zdaniem Organu odwoławczego, przydatność jako środka dowodowego zdjęć lotniczych wykonanych w roku 1990, 1995 i 2005 podnosi wkreślenie w nie przez uprawnionego geodetę - granic archiwalnej działki nr [...] z obrębu [...] wraz z granicami obecnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Na zdjęciach tych uwidoczniono, że linia tramwajowa została wybudowana w południowej części archiwalnej działki nr [...] z obrębu [...], poza granicami obecnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Organy obu instancji podsumowały, że skoro infrastruktura tramwajowa nie występuje na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], położonej pomiędzy działką ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. a działką ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], to tym bardziej trudno doszukiwać się jej istnienia na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (potwierdza to pismo T. Sp. z o.o. z dnia [...] maja 2013 roku). Reasumując ustalono, że jedynie na niewielkim fragmencie archiwalnej działki nr [...] z obrębu [...], a mianowicie na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oraz na ok. 1/3 części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], cel wywłaszczenia został zrealizowany. Natomiast na pozostałej części archiwalnej działki nr [...] z obrębu [...], cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Odnosząc się do zarzutów skargi, Wojewoda finalnie stwierdził, że pozbawione znaczenia są dywagacje Strony odwołującej się sprowadzające się do tego, czy nieruchomość oznaczona jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0280 ha, położona była poza granicą obszaru objętego decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia [...].04.1973 r. nr [...]. Skoro bowiem na przedmiotowej nieruchomości nie wykonano niczego, co związane byłoby choćby przemijająco z linią tramwajową, to trudno przyjmować, by przymusowe odjęcie jej własności było dostatecznie uzasadnione potrzebami inwestora i koniecznością realizacji celu publicznego. We wniesionej skardze, profesjonalny pełnomocnik reprezentujący Miasto [...], wniósł o uchylenie decyzji obu instancji, zasądzenie kosztów postępowania sądowego, a zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę, że została udowodniona przesłanka zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości; 2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i błędne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Organu pierwszej instancji, pomimo jej wadliwości; II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej u.g.n.) poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem [...] września 2004 r., tj. dniem wejścia w życie art. 1 pkt 89 lit. a w zw. z art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), 2. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, iż przesłanki zwrotu nieruchomości w niniejszej sprawie zostały spełnione, z uwagi na to, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna do realizacji celu użyteczności publicznej uzasadniającego wywłaszczenie, 3. art 136 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne zastosowanie wobec niewłaściwego ustalenia, że w sprawie zaistniała przesłanka zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że budowa linii tramwajowej "[...]", zgodnie z decyzją z dnia [...].04.1973 r. nr [...] została zakończona, co potwierdza pismo T. z dnia [...] maja 2013r. nr [...]. Fakt realizacji tej inwestycji znajduje również potwierdzenie w treści zaskarżonej decyzji Wojewody [...]. Zdaniem Strony skarżącej, nieruchomość położona przy dawnej ul. [...] została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Z uwagi na specyfikę celu wywłaszczenia, nie można podważyć faktu, iż aby wybudowano linię tramwajową potrzebny był zdecydowanie większy (szerszy) teren niż wskazany w decyzji lokalizacyjnej. O tym, że cała nieruchomość niezbędna była do realizacji inwestycji może świadczyć fakt, że w trakcie jej realizacji zostały rozebrane zabudowania znajdujące się na sąsiednich gruntach. Ponadto podkreślono, że dawna działka [...] z obrębu [...] posiadała powierzchnię 760 m². Inwestycja została zrealizowana niemalże w środku tej dawnej działki. Ze względu na jej wielkość nie było zatem możliwe, jeszcze przed wywłaszczeniem, podzielenie tego gruntu. Powołano się przy tym na zarządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa Urbanistyki i Architektury z dnia [...] grudnia 1962 r. w sprawie wyznaczania terenów pod niskie budownictwo mieszkaniowe oraz o normatywie zabudowy dla tych terenów, w którym jako normatyw przyjęto powierzchnię 400 m². Działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] ma powierzchnię 280 m², wobec czego w chwili wywłaszczenia, część wywłaszczonej działki o powierzchni 280 m², nie spełniała wymogów działki normatywnej i nie mogła zostać wydzielona. Zaznaczono, że warunek, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. musi odnosić się do całości wywłaszczonej nieruchomości, a nie jej części (działki powstałej z podziału takiej nieruchomości - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 października 2015 r. (sygn. akt II SA/Kr 928/15, opubl. Lex nr 1939361). Skoro więc inwestycja została zrealizowana w określonych ustawowo terminach, to nie może być mowy o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga została oparta na uzasadnionych podstawach. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik, w postaci braku właściwego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności tej sprawy, a mianowicie z naruszeniem: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., w zw. z art. 15 K.p.a. Mimo sformułowanych w odwołaniu zarzutów, Wojewoda poddał je jedynie pobieżnej ocenie, w efekcie zaniechał ponownego rozpoznania tej sprawy w jej całokształcie, naruszając art. 15 K.p.a. Zaznaczyć przy tym należy, że takich ustaleń nie przeprowadził także Organ I. instancji. Rozpatrując tę sprawę pod kątem wyjaśnienia, czy zachodziły podstawy do zwrotu następcom prawnym byłej właścicielki - działki ew. nr [...] z obrębu [...], o pow. 0,0280 ha – w pierwszej kolejności należało zbadać, czy w dniu wydania decyzji o lokalizacji przedmiotowej inwestycji z dnia [...].04.1973 r., nr [...], wydanej przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...], a następnie w dniu zawarcia umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego (Rep. A nr [...] z dnia [...] marca 1975 r.), na warunkach wywłaszczenia w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) – podlegająca przeznaczeniu na ten cel ówczesna działka nr [...] z obrębu [...], o powierzchni 0,0760 ha, położona w [...] przy ul. [...] - z uwagi na posiadaną powierzchnię, po wydzieleniu z niej terenu zajętego pod tę inwestycję - w części niezajętej, odpowiadała powierzchni działki normatywnej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego. Jeśli bowiem niewykorzystana na ten cel jej część, wynosiłaby mniej niż powierzchnia działki normatywnej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego, w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., to wnioskiem o wywłaszczenie należałoby objąć cały ten grunt, a więc całą działkę nr [...]. Taki też grunt musiałby być przedmiotem nabycia w formie aktu notarialnego (art. 6 ust. 1 cyt. ustawy). W takich okolicznościach przejęcie jej w całości byłoby więc uprawnione, a nawet konieczne, choć z góry wiadomo byłoby, że w tej części (m. in. obecnej działki nr [...]) nie zostanie ona przeznaczona na cel wywłaszczenia (por. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości). Nie będzie więc objęta tą inwestycją na całym obszarze. Z uzasadnień decyzji obu instancji nie wynika, aby wskazana kwestia była przedmiotem ich oceny, choć odwołanie pośrednio do niej nawiązywało. Nadto należy mieć na uwadze, ze Organ odwoławczy, w myśl art. 15 K.p.a. zobowiązany jest do ponownego wnikliwego zbadania sprawy w jej całokształcie, a więc nie tylko odniesienia się do zarzutów odwołania. Wobec tego, aby można było mówić o zbędności nieruchomości przejętej pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (nawet w sytuacji, gdy zastosowanie znajdował art. 6 ust. 1 tej ustawy), w pierwszej kolejności należało ustalić, czy wskazany normatyw zostałby zachowany, w razie podziału ówczesnej działki nr [...] z obrębu [...], o powierzchni 0,0760 ha. Czy więc niewykorzystana na ten cel część dawnej działki nr [...] z obrębu [...], nie wynosiłaby mniej niż powierzchnia działki normatywnej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego. W skardze podano, że zarządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa Urbanistyki i Architektury z dnia [...] grudnia 1962 r. w sprawie wyznaczania terenów pod niskie budownictwo mieszkaniowe oraz o normatywie zabudowy dla tych terenów, jako ten normatyw przyjęło powierzchnię 400 m². Wojewoda nie odniósł się do tej kwestii w odpowiedzi na skargę, twierdząc, że w skardze nie wskazano na żadne nowe okoliczności, mogące mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Wbrew stanowisku Organu odwoławczego, kwestia ta ma jednak zasadnicze znaczenie w sprawie i rozstrzyga o istnieniu podstaw do zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Zasadność wszystkich pozostałych zarzutów skargi, uzależniona jest wręcz od ustalenia, czy były podstawy do podziału działki nr [...]. Jeśli nie, to w myśl art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w całości podlegała wywłaszczeniu (nabyciu na mocy art. 6 ust. 1 tej ustawy), mimo że od samego początku było wiadomo, iż częściowo nie zostanie zajęta pod zamierzoną inwestycję. Wówczas zasadne stałyby się zarzuty skargi naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. oraz art. 136 ust. 3 u.g.n. Z tego względu sprawa ta wymaga ponownego wnikliwego rozpatrzenia przez Organy obu instancji. Z przytoczonych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - orzekł jak w pkt 1. sentencji. Rozstrzygając o kosztach w punkcie 2. sentencji - Sąd uwzględnił, że zgodnie z art. 200 P.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi, Skarżącemu należy się od Organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Wobec tego w zw. z art. 205 § 2 cyt. ustawy, zasądzono koszty postępowania sądowego, na które składał się wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, ponownie rozpoznając sprawę należy zastosować się do wskazań i oceny prawnej w nim zawartych. W celu zapewnienia dwuinstancyjności niniejszego postępowania, Sąd uznał za konieczne uchylenie decyzji obu instancji.