IV SA/Wa 3176/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant ref. staż. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzja nr [...], z [...] września 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1987, ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z [...] stycznia 2017 r., nakazującej spółce [...] "[...]" S.A. usunięcie z terenu nieruchomości gruntowej położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] z obr. [...], odpadów w postaci płyt i kręgów betonowych, płyt betonowo-żelbetowych, fragmentów asfaltu, kostki betonowej, krawężników i słupów żelbetowych, w terminie 90 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że decyzją nr [...] z [...] stycznia 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] nakazał [...] "[...]" S.A. usunięcie z terenu ww. nieruchomości gruntowej odpadów w postaci płyt i kręgów betonowych, płyt betonowo-żelbetowych, fragmentów asfaltu, kostki betonowej, krawężników i słupów żelbetowych, w terminie 90 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. [...] "[...]" S.A. złożyło odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, iż materiały, których dotyczy decyzja, nie stanowią odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach, lecz materiały "używane przez stronę w trakcie prowadzonych robót budowlanych", w szczególności - budowy drogi. Rozpatrując odwołanie Kolegium powołało się na treść art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1987, ze zm.). Wskazało na definicję odpadów zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Kolegium stwierdziło, że na terenie nieruchomości gruntowej położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] z obr. [...], składowany jest m.in. przemieszany z ziemią gruz betonowy, używane, pokruszone płyty i kręgi betonowe, fragmenty asfaltu. Nawet jeśli, jak twierdzi odwołująca, materiał ów zamierza wykorzystać przy prowadzonych przez siebie robotach budowlanych (budowie drogi), nie może budzić wątpliwości, że materiał ten nie będzie mógł zostać wykorzystany bezpośrednio - do jego wykorzystania w tym celu będzie mogło dojść dopiero po poddaniu go odpowiedniemu przetworzeniu. Oznacza to, że odwołująca zamierza pozbyć się w przyszłości wspomnianego materiału na cele budowy drogi, i w takim też celu pozyskała go albo we własnym zakresie, w wyniku przeprowadzonych prac rozbiórkowych, albo uzyskała ów materiał od podmiotu, w posiadaniu którego znajdował się wcześniej (a więc w chwili pozyskiwania go stanowił już odpad w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy). Nie może zatem budzić wątpliwości, w ocenie Kolegium, że na terenie wymienionych wyżej działek składowane są odpady budowlane. Odwołująca nie posiada wymaganych zezwoleń na takie składowanie, okoliczność ta pozostaje bezsporna. Oznacza to, że przedmiotowe odpady powinny zostać usunięte, czy to przez samą odwołującą dobrowolnie, czy też - jak w niniejszej sprawie - po zobowiązaniu jej do takiego działania w drodze decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2017 r. wniosło [...] [...] S.A. z siedzibą w [...]. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach poprzez jego błędną wykładnie przejawiającą się uznaniem materiałów wykorzystywanych w wykonywanych robotach budowlanych za odpady w rozumieniu ustawy o odpadach i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Sąd uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2017 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Tym samym nie stwierdzono przywołanych w zarzutach skargi naruszeń przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Stanowiący podstawę materialnoprawną nałożonego obowiązku usunięcia odpadów przepis art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach nakłada na podmiot nazwany "posiadaczem odpadów" obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W ustępie drugim omawiany przepis art. 26 zobowiązuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w przypadku zaniechania wykonania obowiązku usunięcia odpadów, do nakazania posiadaczowi odpadów ich usunięcia. Decyzja nakazująca usunięcie odpadów obligatoryjnie musi zawierać elementy wymienione w art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach tj. określać termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów, sposób usunięcia odpadów. Jednocześnie ustawa o odpadach wprowadziła legalną definicję "posiadacza odpadów". W art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawodawca uznał za "posiadacza odpadów" ich wytwórcę lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będącą w posiadaniu odpadów, przy czym definicja wprowadziła domniemanie, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Z kolei "wytwórcą odpadów" zgodnie z definicja zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach jest każdy, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdy, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej. Natomiast pojęcie "władającego powierzchnią ziemi", zostało zdefiniowane w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2012 r. poz. 1232 z późn. zm.) stanowiąc, że jest nim właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - jest nim ujawniony jako władający. Domniemanie prawne, że władający powierzchnią ziemi zanieczyszczonej odpadami jest posiadaczem odpadów, a w konsekwencji podmiotem zobowiązanym do ich usunięcia, może być obalone tylko wtedy, gdy władający powierzchnią ziemi wykaże, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskaże wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Dla sprawy nie ma zatem znaczenia dowodzenie, że władający powierzchnią ziemi nie wytworzył odpadów, skoro nie prowadzi to do ustalenia tożsamości innego ich posiadacza (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. II SA/Gd 692/13, Lex nr 1413135). Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że na terenie nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] składowany jest m.in. przemieszany z ziemią gruz betonowy, używane, pokruszone płyty i kręgi betonowe, krawężniki, fragmenty asfaltu, płyty betonowo - żelbetowe, słupy żelbetowe. Powyższe odpady złożone są w hałdach o wysokości powyżej 3 m. W ocenie skarżącej powyższe materiały wykorzystywane są zgodnie z profilem działalności spółki tj. na budowę dróg i infrastruktury inżynieryjnej. Skarżąca nie posiada żadnych zezwoleń lub decyzji zezwalających na składowanie odpadów na terenie przedmiotowych nieruchomości. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] poz. [...] z dnia [...].10.2010 r.) działki nr ew. [...] i [...] obręb [...] położone przy ul. [...] w [...], znajdują się w obszarze urbanistycznym przeznaczonym pod nieuciążliwe usługi i nieuciążliwą produkcję i składy. Wschodnie fragmenty tych działek leżą w liniach rozgraniczających projektowanego poszerzenia ulicy [...] i przeznaczone są pod pas drogowy. Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt. o w/w Uchwały, w zakresie ochrony warunków gruntowych i ochrony powierzchni ziemi zakazuje się składowania w obszarze planu odpadów oraz mas ziemnych zanieczyszczonych odpadami, w tym gruzem budowlanym. Organy znajdujące się na nieruchomości odpady zakwalifikowały, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 roku w sprawie katalogu odpadów, do grupy 17, zgodnie z § 2 pkt 17 - odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych). Kwestią sporną w sprawie jest to, czy zgromadzone na nieruchomości przy ul. [...] w [...] materiały są odpadami. W ocenie Sadu, za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Przepis ten stanowi, że przez odpad należy rozumieć każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Wbrew zarzutom skargi – organy właściwie uznały, że zgromadzone płyty i kręgi betonowe, płyty betonowo-żelbetonowe, fragmenty asfaltu, kostki betonowej, krawężników, słupów żelbetowych na terenie działek o nr ew. [...] i [...] w [...] przy ul. [...], których dotyczy postępowanie, stanowią odpad. Organy dokonały prawidłowej interpretacji pojęcia odpady uregulowanego w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. Sąd w niniejszej sprawie, podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Warszawie z 8 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1688/16, zgodnie z którym dla zakwalifikowania substancji lub przedmiotu jako odpadu przesądzające znaczenie ma podjęcie przez ich posiadacza czynności zmierzających do ich pozbycia się. Kluczowym elementem definicji ustawowej "odpady" jest pojęcie "pozbycie się", gdyż dana substancja lub przedmiot staje się odpadem z chwilą pozbycia się (substancji lub przedmiotu) przez dotychczasowego ich posiadacza. Zgodnie z obowiązującą definicją legalną pojęcia "odpady", przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany (art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach). Oznacza to, że odpadem może stać się każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Z chwilą pozbycia się substancji lub przedmiotu przekształcają się one w odpad. Decyduje o tym wola i zamiar dotychczasowego posiadacza substancji lub przedmiotu. Kolejny podmiot staje się wtedy już posiadaczem nie substancji lub przedmiotów, ale właśnie odpadów. Pozbycie się, zamiar pozbycia lub obowiązek pozbycia się substancji lub przedmiotu przez ich dotychczasowego posiadacza stanowią przesłanki, zmiany statusu formalno-prawnego substancji lub przedmiotu w status odpadu. Określona rzecz przestaje być przedmiotem lub substancją, a staje się odpadem. Z kolei pojęcie "pozbywać się" należy interpretować w świetle celu ogólnego przepisów ustawy o odpadach, którym jest prewencyjna ochrona zdrowia ludzi i środowiska przed odpadami oraz celów szczegółowych wynikających zasad gospodarki odpadami. Termin "pozbywać się", który określa zakres stosowania pojęcia "odpad", nie może zatem być interpretowany wąsko. Chodzi o wszelkie działania, zachowania lub czynności z których wynika wola pozbycia się substancji lub przedmiotu przez dotychczasowego ich posiadacza. Przejmujący odpady ponosi pełną odpowiedzialność prawną za ich posiadanie. Przy interpretacji pojęcia "pozbywać się" należy brać także pod uwagę obowiązujące normy prawne dotyczące procesów ponownego użycia, przetwarzania, recyklingu oraz odzysku poszczególnych rodzajów odpadów. Należy zauważyć, że zgromadzone na przedmiotowych nieruchomościach odpady nie powstały na nich, zostały tam przemieszczone. Wbrew stanowisku skarżącej dla uznania przedmiotu za odpad nie ma znaczenia czy spółka jako posiadacz odpadów nie ma zamiaru pozbywania się odpadów w postaci płyt i kręgów betonowych, płyt betonowo-żelbetowych, fragmentów asfaltu, kostki betonowej, krawężników i słupów żelbetowych i zamierza je wykorzystać w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Rozstrzygające dla uznania przedmiotu lub substancji za odpad jest ich pozbycie się przez dotychczasowego ich posiadacza, a nie jak twierdzi skarżąca brak zamiaru pozbycia się odpadów przez ich posiadacza. W przedmiotowej sprawie skarżąca procentowała stanowisko, że zgromadzony materiał jest przeznaczony do budowy drogi. Przeznaczenie tego materiału nie zmienia się więc w związku z działaniami strony, a więc wskazany materiał nie może zostać uznany za odpad. Z powyższego wynika, że materiał zgromadzony na nieruchomościach w [...] przy ul. [...] pochodzi z dróg, których budowę, remont przeprowadza skarżąca. Skarżąca nie była pierwotnym posiadaczem tego materiału, tylko właściciel dróg. Skarżąca będzie mogła wykorzystać przedmiotowy materiał do budowy dróg, dopiero po jego przekształceniu, co potwierdza dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy. Przedmiotowe płyty i kręgi betonowe, płyty betonowo-żelbetowe, fragmenty asfaltu, kostki betonowej, krawężników i słupów, w postaci w jakiej widać je na zdjęciach znajdujących się w sprawie stały się odpadem z chwilą, gdy podmiot posiadający je nie widząc możliwości dalszego ich wykorzystania zgodnie ze swoją pierwotną funkcją pozbył się ich na rzecz skarżącej. Organy prawidłowo odpady te zakwalifikowały zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1923), do grupy 17, zgodnie z § 2 pkt 17 - odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych). W szczególności w załączniku do ww. rozporządzenia sklasyfikowano odpady z remontów i przebudowy dróg jako odpady o kodzie 17 01 81. Takie też odpady znajdują się na działkach nr ew. [...] i [...] w [...] przy ul. [...]. Organ I instancji prawidłowo ustalił na podstawie przeprowadzonych oględzin, że odpady znajdują się w miejscu nieprzeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów. Skarżąca nie posiada decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w tym zakresie. Z treści art. 26 ustawy o odpadach wynika ogólna zasada, według której odpady muszą być usuwane z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, niezależnie od stopnia uciążliwości bądź zagrożeń dla życia lub zdrowia ludzi oraz dla środowiska, a także niezależnie od tego czy ich posiadacz wykorzystuje lub będzie wykorzystywał odpady w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Konsekwencją obowiązywania tej zasady ogólnej jest to, że posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach). W oparciu o materiał zgromadzony w sprawie organy obu instancji dokonały prawidłowej jego oceny i wnioski wynikłe z tej oceny pozwoliły na wydanie decyzji nakazującej skarżącej usunięcie odpadów na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.