IV SA/Wa 318/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi M. W. i H. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. H. W. w dniu 12 maja 2005r. złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005r. Umowami darowizny przekazał gospodarstwo synom, najpierw w dniu 31 maja 2005r. przekazał część gospodarstwa rolnego J. W., zaś pozostałą część w dniu 20 września 2005r. M. W.. M.W. na skutek przeniesienia posiadania części gospodarstwa rolnego przez ojca – H. W., w dniu 5 października 2005r. wniósł o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z tytułu przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – po rozpatrzeniu wniosku M. W. o przyznanie płatności z tytułu przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego - decyzją z dnia [...] października 2005r., na podstawie art. 3 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004r., nr 6, poz. 40, ze zm.), odmówił ww przyznania płatności naliczonych na podstawie wniosku złożonego przez H. W. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005r. W uzasadnieniu wskazał, iż M. W. wniosek o przyznanie płatności z tytułu przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego złożony po upływie 14 dni od daty przekazania gospodarstwa, a więc terminu wynikającego z art. 4 cytowanej ustawy. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł zarówno M. W.i, jak i H. W.. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. – po rozpatrzeniu odwołania H. W. – decyzją z dnia [...] grudnia 2005r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz.1071, ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż H. W. w dniu 31 maja 2005r. przekazał aktem notarialnym (repertorium [...] ) J. W. działki nr [...] i [...] należące do gospodarstwa rolnego w S, zaś w dniu 20 września 2005r. pozostałą część gospodarstwa, tj. działki nr [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] położone we wsi i gminie D. (akt notarialny repertorium [...] ). W dniu 5 października 2005r. H. W.złożył wniosek o przyznanie płatności z tytułu przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa "odmówił M.W.u" przyznania płatności bezpośrednich do gruntów z tytułu przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego, uzasadniając iż wniosek nie został złożony w terminie 14 dni od daty przekazania gospodarstwa. Odwołanie od powyższej decyzji złożył H. W., argumentując iż niedopełnienie przez niego 14 dniowego terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego, nie powinno skutkować nieważnością ww wniosku, czy też brakiem podstaw do przyznania płatności. Nadmienił, iż cierpi na zaburzenia słuchu (na dowód czego przedłożył zaświadczenie lekarskie) w związku z czym mógł nie dosłyszeć informacji o konieczności bezwzględnego przestrzegania 14 dniowego terminu do złożenia wniosku. Wniósł o przywrócenie terminu do złożenie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich z tytułu przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego. Organ odwoławczy, po przeanalizowaniu całokształtu materiału dowodowego sprawy, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wskazał, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych w przypadku, gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego płatność przysługuje temu producentowi, jeżeli spełnia on warunki do jej przyznania i w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego złoży wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji o przyznanie płatności, której dotyczył pierwszy wniosek. Termin ten jest terminem wyznaczonym przez ustawodawcę, którego uchybienie powoduje wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności, w tym wypadku złożenia wniosku o przyznanie płatności z tytułu przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego. Jest więc terminem materialnoprawnym, ograniczającym w czasie dochodzenie lub inną realizację określonego prawa podmiotowego, a jego przywrócenie jest możliwe gdy przepis ustawy tak stanowi. W sprawie bieg 14 - dniowego terminu rozpoczął się od chwili zawarcia umowy darowizny gospodarstwa rolnego, tj. od 20 września 2005r. Za nietrafny organ uznał zarzut H. W., iż z powodu zaburzeń słuchu mógł nie dosłyszeć informacji o konieczności bezwzględnego przestrzegania 14 dniowego terminu do złożenia wniosku (powołany na poparcie wniosku o przywrócenie terminu), jako że przepisy szczególne nie przewidują możliwości przywrócenia przedmiotowego terminu, tak więc podnoszone przez wnioskodawcę okoliczności nie mogą stanowić podstaw do przywrócenia uchybionego terminu. Decyzję organu odwoławczego doręczono M. W.. H. W.i M. W. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] grudnia 2005r. wnieśli o uchylenie lub zmianę zaskarżonej decyzji oraz przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rzecz H. W. lub M. W.. Zarzucili naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, stwierdzając iż odmowa przyznania płatności jest niezasadna. Skarżący podnieśli, iż w sprawie nie jest do końca pewne czy sporny termin 14 – dniowy ma charakter materialny czy procesowy. Jeżeli jest to termin procesowy to odwołanie zawierało wniosek o jego przywrócenie, a za jego przywróceniem - zdaniem skarżących - "przemawia" wada słuchu H. W., jak i fakt jednodniowego przekroczenia terminu. Wskazali też na błąd w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jako że aktem notarialnym zawartym w dniu 2O września 2005r. grunty rolne o pow. 12,61 ha H. W. przekazał synowi M. W., a nie – jak organ podaje – J. W.. Również – w ocenie skarżących - błędnie podano, że bieg 14 – dniowego terminu liczy się od daty aktu notarialnego, tj. 20 września 2005r. Zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego termin ten należy liczy się od dnia następnego, o czym stanowi art. 57 § 1 K.p.a. Ostatecznie skarżący stwierdzili, iż płatności winny przypadać któremuś z nich. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – w odpowiedzi na skargę – wniósł o: - oddalenie skargi M. W. jako niezasadnej w części dotyczącej odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, - uznanie skargi M. W. jako zasadnej w części dotyczącej odmowy przyznania płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, - odrzucenie skargi H. W., albowiem z chwilą przekazania gospodarstwa na rzecz M. W. stracił przymiot strony postępowania. Dalej organ wyraźnie wskazał, iż 14 - dniowy termin, wyznaczony przez ustawodawcę, którego uchybienie powoduje wygaśnięcie praw lub obowiązków jest terminem materialnoprawnym. Przyznał też, iż na etapie postępowania odwoławczego uchybił przepisom proceduralnym, albowiem w stosunku do H. W. powinien wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania, jednakże mając na względzie, iż uchybienie to nie miało istotnego wpływu na dalszy bieg sprawy, w szczególności na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, uznał iż zarówno odwołanie, jak i skarga została złożona przez M. W. - stronę postępowania. Z powyższego względu wniósł o odrzucenie skargi w stosunku do H. W.. Wniosek o oddalenie skargi M. W. w części dotyczącej odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, organ uzasadnił brzemieniem art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych. Wskazał, iż przeniesienie posiadania gospodarstwa na rzecz innego producenta rolnego w sprawie nastąpiło z dniem 20 września 2005r., zatem termin do złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z wymienionego tytułu upłynął 4 października 2005r., natomiast wniosek do Biura Powiatowego w M. wpłynął w dniu 5 października 2005r. Skarżący nie dotrzymał więc 14 - dniowego terminu ustanowionego przepisami do złożenia przedmiotowego wniosku. Z kolei uwzględnienie skargi M. W. w części dotyczącej odmowy przyznania płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania – zdaniem organu – winno nastąpić z uwagi na treść § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 marca 2005r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Powołany przepis stanowi, iż w przypadku, gdy w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności ONW nastąpi przeniesienie posiadania całości gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność ONW przysługuje temu producentowi rolnemu, jeżeli w terminie 35 dni od dnia przeniesienia posiadania całości gospodarstwa rolnego złoży wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji. W związku z powyższym termin do złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z tytułu przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego odnośnie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania upłynął 25 października 2005r. Tak więc wniosek złożony 5 października 2005r., a dotyczący wymienionych dopłat należy uznać za złożony we właściwym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm administracyjnego prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskażona decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] grudnia 2005r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do uchylenia, ale z innych powodów niż wskazano w skardze. Na wstępie należy zauważyć, iż Sąd – po całościowej analizie akt sprawy – uznał H. W., jak i M. W. - stosownie do art. 50 § 1 P.p.s.a - za uprawnionych do wniesienia skargi. Stosownie do przedstawionego stanu sprawy odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniósł H. W. i M. W.. Organ odwoławczy – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji - rozpoznał odwołanie H. W., a decyzję doręczył M. W.. W uzasadnieniu decyzji, co również zauważyli skarżący, zawarł szereg informacji sprzecznych z faktami wynikającymi z całokształtu materiału dowodowego sprawy. W szczególności mylnie podał, że aktem darowizny zawartym w dniu 20 września 2005r. część gospodarstwa H. W. otrzymał J. W., jak również że wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z tytułu przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego złożył w dniu 5 października 2005r. H. W.. Takie działanie organu jest z kolei sprzeczne ze stanowiskiem jakie zaprezentował w odpowiedzi na skargę. Otóż Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. - w odpowiedzi na skargę - wniósł o odrzucenie skargi H. W, z powodu braku legitymacji procesowej do jej wniesienia, uzasadniając ów wniosek brakiem przymiotu strony z racji przekazania gospodarstwa rolnego innemu producentowi rolnemu, czyli synowi M. W.. Jednocześnie przyznał, iż na etapie postępowania odwoławczego uchybił przepisom proceduralnym, albowiem w stosunku do H. W. nie wydał postanowienia o niedopuszczalności odwołania, niemniej jednak uważa, iż uchybienie to nie miało istotnego wpływu na dalszy bieg sprawy. W konsekwencji za stronę postępowania uprawnioną do wniesienia odwołania, jak i skargi uznał tylko M. W.. Stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę zupełnie nie odpowiada wyżej opisanym poczynaniom organu. W ocenie Sądu w rzeczywistości organ za stronę postępowania odwoławczego, czyli etapu postępowania administracyjnego poddanego szczególnej kontroli w postępowaniu sądowadministracyjnym, uznał – wbrew własnym twierdzeniom – H. W., pomimo że nie doręczył jemu decyzji (czym też naruszył reguły postępowania procesowego). Natomiast nie rozpoznał odwołania podmiotu – zdaniem samego organu – strony postępowania, uprawnionej do wniesienia odwołania, tj. M. W., poprzestał tylko na doręczeniu jej decyzji wydanej po rozpatrzeniu odwołania H. W.. Przedstawione fakty dowodzą, iż organ drugiej instancji dopuścił się naruszenia przepisów administracyjnego prawa procesowego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 11, art. 14, art. 15, art. 28, art. 77, art. 107 i art. 138 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy winien więc ustalić strony postępowania w sposób prawidłowy i do każdej z nich skierować właściwy akt administracyjny, z tym że w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie H. W. nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., winien wydać – na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. – decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, nie zaś - jak wskazał w odpowiedzi na skargę - postanowienie o niedopuszczalności odwołania w oparciu o art. 134 K.p.a. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 K.p.a. (uchwała 7 sędziów NSA z 5.07.1999r., OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). Zdaniem Sądu nie do zaakceptowania jest twierdzenie organu, iż niewydanie stosowanego aktu administracyjnego odmawiającego podmiotowi wnoszącemu odwołanie przymiotu strony postępowania administracyjnego jest uchybieniem niemającym istotnego wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza w sytuacji gdy dochodzi do wydania decyzji na rzecz innej uprawnionej strony. W opisany sposób pozbawia się stronę odwołującą się (w tym wypadku – zdaniem organu – nieuprawnioną do wniesienia odwołania) ustanowionych w postępowaniu administracyjnym gwarancji ochrony praw jednostki, przedstawienia racji przemawiających za jej udziałem w postępowaniu odwoławczym, zamykając w ten sposób drogę ewentualnego skorzystania z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, czy złożenia skargi do sądu administracyjnego. Również należy podkreślić, iż przedmiotem postępowania odwoławczego jest nie tylko weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji, ale i ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w myśl zasady dwuinstancyjności unormowanej w art. 15 K.p.a. Tymczasem w sprawie organ drugiej instancji, zamiast ponownie wszechstronne zbadać sprawę, dopuścił się szeregu uchybień niepozostających bez wpływu na jej wynik. W ramach postępowania odwoławczego, oczywiście pomijając w tym momencie fakt oznaczenia stron postępowania, mógł uchylić decyzję organu pierwszej instancji, w części dotyczącej odmowy przyznania płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, czyli wnioskowanej o jej uchylenie do Sądu, zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd - z uwagi na przedstawione uchybienia proceduralne - nie rozważał w postępowaniu sądowoadministracyjnym powyższego wniosku organu, jak również innych zarzutów skargi, uznając że w takim stanie sprawy byłoby to działanie przedwczesne. Konkludując organ odwoławczy – przy ponownym rozpoznawaniu sprawy – stosując się do oceny prawnej i wskazań zawartych w niniejszym wyroku, winien wydać rozstrzygnięcie w pełni oparte o przepisy administracyjne prawa procesowego i materialnego, tj. ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004r., nr 6, poz. 40 ze zm.), w szczególności stosownie do brzmienia jej art. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. nr 229, poz. 2273 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 marca 2005r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich oraz uzasadnić stosownie do wymogów art. 107 § 3 K.p.a. Odnosząc się do żądania skarżących, skierowanego do Sądu, o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, należy zauważyć iż sąd administracyjny nie ma kompetencji ustawowych do merytorycznego rozpoznawania sprawy, czyli co do jej istoty. Sąd - rozpoznając skargę strony - dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem legalności, to jest zgodności z prawem zarówno materialnym, jak i procesowym i w zależności od wyniku kontroli skargę oddala - na podstawie art. 151 P.p.s.a. (jeżeli uzna, że zaskarżony akt nie narusza prawa) lub uchyla zaskarżony akt, stwierdza nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa zaskarżonego aktu - na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. (jeżeli uzna, iż zaskarżony akt narusza prawo). W tym stanie rzeczy - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 152 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji. Wobec braku wniosku skarżących o przyznanie poniesionych w sprawie kosztów postępowania nie postanowiono o ich zwrocie.