IV SA/Wa 3180/16

Dnia 29 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący - sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. C. i R. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących A. C. i R. C. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylono decyzję Starosty O. z [...] maja 2016 r. o ustaleniu odszkodowania na rzecz p. R. C. i A. C., zwanych dalej "Wnioskodawcami", w wysokości [...] zł za grunt oznaczony jako działka ew. nr [...] (obr. [...]), zajęty pod część drogi gminnej - ul. [...] w J. oraz przekazano sprawę organowi I. instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono następujące uwarunkowania faktyczne i prawne sprawy. Decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2015 r. stwierdzono nabycie przez Gminę Miasto J. z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Wnioskodawcy wnieśli o odszkodowanie, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.). W operacie szacunkowym z [...] października 2015 r., określono wartość przedmiotowej nieruchomości na [...] zł przez wybranie 12 transakcji umów sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne o cenach jednostkowych od [...] do [...] zł/m2. Decyzją z [...] maja 2016 r. Starosta O. przyznał na rzecz Wnioskodawców odszkodowanie w powyższej wysokości. Od decyzji o ustaleniu odszkodowanie odwołanie złożyła Gmina Miasto J. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] stwierdził, co następuje. Zgodnie z art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną odszkodowanie za nieruchomość, która przeszła na własność jednostki samorządowej lub Skarbu Państwa ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, a więc przepisów rozdziału 5 działu III i rozdziału 1 działu IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.). Określenie wartości nieruchomości, stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Operat szacunkowy, sporządzony w niniejszej sprawie, zawiera istotną niespójność w zakresie sposobu wyznaczenia trendu czasowego na badanym rynku lokalnym. W pkt 3.2.1 (str. 7-8 operatu) zamieszczono tabele z wykazem przyjętych do porównań transakcji drogowych z O. i J. Dwie spośród trzech najstarszych transakcji (poz. 2 i 3 o cenach jednostkowych [...] zł/m2 i [...] zł/m2) już na wstępie należą do najwyższych cen odnotowanych w próbce (spośród danych w tabeli wyższa jest tylko pojedyncza cena pochodząca z transakcji z [...] października 2015 r. – [...] zł/m2). Jednocześnie, przedstawiony na str. 9 wykres sugeruje, że od marca 2014 roku do października 2015 roku nastąpił wyraźny wzrost cen gruntów "drogowych" (ponad 50% - według zaznaczonej na wykresie linii trendu), co przemawiałoby za przyjęciem trendu dodatniego na poziomie ok. 30% rocznie (2,5% miesięczne, a więc podobnie, jak w operacie, gdzie przyjęto liniowy trend dodatni +2,2 % miesięcznie). Przy wyznaczaniu przez rzeczoznawcę trendu czasowego wymieszano dane z J. (gdzie znajduje się przedmiot wyceny) i O. Jest to założenie o tyle specyficzne, że biegła przewidziała jednocześnie (w dalszej części operatu) oddzielną cechę rynkową "położenie" (z wagą 15%), przyznając lepszą ocenę nieruchomościom drogowym z J., a słabszą - z O. W tej sytuacji niekonsekwentne było wcześniejsze użycie danych z obu lokalizacji do wyznaczenia linii trendu. Należało porównywać do jego wyznaczenia ceny podobnych nieruchomości drogowych z O. z cenami z O. i (analogicznie): ceny nieruchomości drogowych z J. z cenami innych tego typu nieruchomości z J. Ewentualnie biegła mogła przyjąć trend czasowy na podstawie informacji z rynku, analiz danych z szerszego okresu. Tymczasem na str. 9 podano (pod tabelą z wykazem transakcji z obu lokalizacji), że "wykluczono trzy transakcje o cenach różniących się od wartości średniej" (bez sprecyzowania, o które chodzi), a "wszystkie pozostałe zostały zestawione powyżej". Oznacza to, że porównywano dla potrzeb ustalenia trendu czasowego nie tylko ceny transakcyjne z rożnych lokalizacji, ale też np. dotyczące nieruchomości o odmiennym, czasem skrajnie różniącym się otoczeniu (np. opis obiektu o cenie maksymalnej - ok. 400 m od centrum J., przy zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej oraz obiektu o cenie minimalnej - " tereny zalesione, do centrum ok. 3,5 km, peryferie (O.)". Uzyskany przy podstawieniu tak odmiennych danych wzrost cen wynikał ze znacznych różnic w cechach rynkowych obiektów porównawczych, a nie zmian cen na rynku. Wobec tego dokonana wycena nie jest wiarygodna. Mimo, że - zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami - wyboru podejścia i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, nie zwalnia to jednak organu od kontroli operatu w zakresie jego zgodności z przepisami. Nie oznacza ona także, że rzeczoznawca może działać dowolnie. Wybór podejścia i techniki szacowania winien on bowiem uzasadnić, a organ winien sprawdzić, czy operat odpowiada obowiązującym przepisom. W świetle art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy jest zasadniczym dowodem w sprawie o ustalenie odszkodowania na okoliczność wartości nieruchomości, która jest podstawą dla ustalenia odszkodowania. Operat powinien podlegać ocenie, jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym (art. 80 K.p.a.). W niniejszej sprawie w związku z nieprawidłowościami w operacie szacunkowym organ I. instancji naruszył normy prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a.). Uprawnia to organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej, celem zlecenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia nowego operatu. Ustalenie wysokości odszkodowania jest istotą sprawy, a przeprowadzenie ponownego dowodu z wyceny rzeczoznawcy majątkowego ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skargę na decyzję organu odwoławczego wywiedli wnioskodawcy. W jej uzasadnieniu podnieśli, że na wypłatę odszkodowania czekają już od niemal 20 lat. Przyjęli stąd określoną w operacie wysokość odszkodowania, która i tak jest zaniżona o około połowę. Uchylenie decyzji Starosty z powodu zakwestionowania operatu było niezasadne, gdyż nieliczne transakcje, zawarte za znikomą część rzeczywistej wartości nieruchomości, nie mogą być reprezentatywne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wobec zawartych w niej zarzutów. W istocie bowiem decyzję wydano z naruszaniem przepisu prawa procesowego, zakreślającego przesłanki decyzji kasatoryjnej - art. 138 § 2 zd. 1 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Trafnie wprawdzie organ odwoławczy przywołał istotne uwarunkowania faktyczne sprawy. W sposób wyczerpujący zreferowano także mogące znaleźć w sprawie zastosowania przepisy. Mylnie jednak uznał, jakoby - w świetle przytoczonych regulacji normatywnych - zachodziły przesłanki uzasadniające przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Trafnie odnotowano, że operat szacunkowy podlega ocenie, jak każdy dowód w sprawie. Rozważaniu może podlegać jednak wyłącznie kwestia jego kompletności, spójności, logiczności, prawidłowości ustaleń formalnych, co do stanu wycenianej nieruchomości, czy spełniania wymagań formalnych, zakreślonych stosownymi regulacjami normatywnymi. W rozpoznawanej sprawie przedwcześnie organ skonstatował, jakoby zachodziły przesłanki do wydania decyzje o charakterze kasatoryjnej, wobec występujących w jego ocenie uchybień, gdy chodzi o treść operatu. Odnosząc się do sformułowanych przez organ zarzutów należy wskazać, że szacowanie wartości nieruchomości jest pewnym procesem analitycznym, w ramach którego nie istnieje możliwość określenia, jaka jest aktualnie rynkowa cena nieruchomości lecz jedynie określeniem jej wartości w sposób przybliżony. W tym celu dokonuje się procesu porównawczego do cen uzyskanych za inne nieruchomości, w przypadku podobnych transakcji w odniesieniu do nieruchomości o obiektywnie zbliżonych cechach. Analiza ta oparta jest po pierwsze na założeniu, że ustalona cena będzie wyłącznie przybliżoną. Praktycznie nie jest możliwe odszukanie identycznych transakcji ani w pełni zniwelowanie różnic stosownymi współczynnikami liczbowymi precyzyjnie je odzwierciedlającymi. Przy szacunku dokonuje się więc szeregu uogólnienie i uproszczeń, co jednak nie powinno równocześnie wpływać na dokładność wyceny nadmiernie. Dlatego prace przy szacowaniu wykonują osoby posiadające stosowną wiedzę a powinny one zachowywać standardy przyjęte przy wykonywaniu tego rodzaju działań (art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Dla prawidłowej wyceny wymagane są więc tzw. "wiadomości specjalne". Jednocześnie prawodawca zakreślił szczególną procedurę, w ramach której może być podważona wycena, jako wykonana wadliwie oraz skutki prawne takiego zdarzenia (art. 157 ust. 1 i 1a wskazanej ustawy), wyłączając możliwość kwestionowania operatu nawet wobec ujawnienia innej wyceny, sporządzonej także przez rzeczoznawcę, w której określono by odmiennie wartość nieruchomości (art. 157 ust. 2 tej ustawy). W tym ostatnim przypadku także wymagane jest sporządzenie oceny, w myśl art. 157 ust. 1 (patrz odesłanie z art. 157 ust. 4). W tym świetle trzeba wskazać, że zarzuty do wyceny w operacie, sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, dotyczą takich kwestii jak dobór transakcji (ich selekcja), zagadnienie określenia trendów rynkowych z uwzględnieniem transakcji z różnych miejscowości czy dobór nieruchomości do porównania, jako podobnych. Wskazane kwestie dotyczą merytorycznie prawidłowości wyceny, jako procesu szacowania i wykraczają poza zagadnienie spójności czy logiczności operatu jako dokumentu, które mogłoby być przedmiotem rozważań organu administracji. Skoro podważenie prawidłowości samej wyceny może nastąpić wyłącznie w ramach trybu artykuł 157 ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyłącza to możliwość formułowania stosownych ocen w danym zakresie przez organ administracji, chociażby nawet jego pracownicy dysponowali wiedzą specjalną a ich konkluzje były merytorycznie zasadne. Trzeba mieć bowiem na względzie wolę prawodawcy, który przesądził w ramach jakiego trybu ma być kontrolowana merytoryczna prawidłowość wyceny. Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia całego systemu wyceny nieruchomości. W rozpoznawalnym przypadku zakwestionowano treść operatu, bez wyczerpania trybu przewidzianego ustawą o gospodarce nieruchomościami, z przywołaniem kwestii specjalistycznych - w istocie dokonano oceny, czy metodologia szacowania była poprawna i nie prowadziła do nadmiernego zniekształcenia przybliżonej wartości nieruchomości. Gdyby więc zaskarżona decyzja stała się ostateczna, prowadziłoby to do ukształtowania stosownego stosunku prawnego pomiędzy organem I. instancji, który zlecił sporządzenie operatu i poniósł z tego tytułu koszty oraz jego wykonawcą. Trzeba przy tym zauważyć, że wykonawca operatu nie był stroną danego postępowania i z tego tytułu nie zajmował stanowiska ani wobec sformułowanych zarzutów ani też nie ma możliwości procesowych, w ramach stosownych procedur prawnych, kwestionowania ocen sformułowanych przez organ odwoławczy. Jednocześnie, co należy podkreślić, sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonego aktu zarzuty nie dotyczą oczywistych wad operatów jako dokumentu, jak niespójność, Nie chodzi więc o ewentualne wady, które mogłyby być przedmiotem oceny także przez Sąd Administracyjny, który nie dysponuje w danym zakresie stosownie szczegółową wiedzą specjalistyczną. Gdy chodzi z kolei o zarzuty niekompletności informacji zawartych w operacie, w zakresie w jakim są one niezbędne organowi dla oceny, czy operat spełnia wymagania formalne, co do zasady możliwe jest wezwanie rzeczoznawcy do ich uzupełnienia. W takiej sytuacji wydanie decyzji kasatoryjnej trzeba uznać za przedwczesne. O ile organ odwoławczy, dysponując stosowną wiedzą specjalną, dojdzie do przekonania, że przedłużony operat jest wadliwy, gdy chodzi o kwestie związane z metodą wyceny, jego przydatność w sprawie może zakwestionować wyłącznie poprzez zwrócenie się do organizacji rzeczoznawców w ramach trybu zakreślonego art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (analogicznie wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1249/14 i 2834/14 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wydając decyzję kasatoryjną uchybiono więc treści art. 138 § 2 zd. 1 K.p.a. Pomimo że organowi I. instancji nie sposób zarzucić, aby jego działania bądź zaniechania skutkowały naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z kolei samo formułowanie przez jedną ze stron postępowania krytycznych uwag, co do dokonanej w operacie wyceny, nie obliguje organu do zlecania sporządzenia stosownej oceny przez organizacje rzeczoznawców ze środków publicznych. Może mieć to miejsce, gdy zarzuty strony uznaje za uzasadnione. Tego rodzaju działania mogła podjąć także strona, zainteresowana zakwestionowaniem wyceny dokonanej przez osobę, dysponującą stosownymi kwalifikacjami. W danym przypadku nie znajduje bowiem zastosowanie wyłączenie, sformułowane w art. 157 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedwczesne wydanie decyzji stanowi w danym przypadku naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły natomiast innych wad niż wskazane wyżej, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200. Zasądzone koszty to kwota uiszczona tytułem wpisu od skargi. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.