IV SA/Wa 3189/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w G. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 15 zaskarżonej uchwały w części, w której stanowi: "oraz po wniesieniu opłaty za przyłączenie w wysokości określonej w obowiązującej taryfie." Pismem z dnia 9 listopada 2017 roku Prokurator Rejonowy w [...]złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Radę Miejską w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 roku, zarzucając jej istotne naruszenie art. 7, art. 84 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 1, art. 18 i art. 40 Ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U z 2016) oraz art. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (jedn. tekst Dz.U z 2017 r., poz. 827), ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (jedn. tekst Dz.U z 2006 r., Nr 123, poz.858, ze zm.), polegające na uznaniu iż wskazane przepisy zawierają upoważnienie do podejmowania uchwał dotyczących warunków podłączenia do gminnych sieci wodociągowych, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji ogólnej – obowiązku ponoszenia opłaty wodociągowej, gdy tymczasem w polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje Radzie Miejskiej uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Mając na uwadze powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, iż Rada Miejska w [...] w dniu [...]grudnia 2014 r. podjęła uchwałę nr [...]w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy [...] , w której w Rozdziale 5 zatytułowanym Warunki przyłączenia do sieci, w paragrafie 15 zawarto treść: "przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej może nastąpić po spełnieniu warunków przyłączenia, z zastrzeżeniem postanowień paragrafu 18 oraz po wniesieniu opłaty za przyłączenie w wysokości określonej w obowiązującej taryfie". Jako bezpośrednią podstawę prawną uchwały nr [...] wskazała art 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U z 2006, nr 123, poz. 858 ze zm.). Prokurator wyjaśnił nadto, że zaskarżona Uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż nosi znamiona aktu prawa miejscowego tzn. posiada cechę ogólności – generalności, abstrakcyjności, określa adresata – poprzez wskazanie jego cech nie wymieniając go z nazwy, dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności, stanowi podstawę do obliczenia i ustalenia wysokości opłaty za każdorazowe podłączenie się do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Skarżący podniósł, że jednorazowa opłata za podłączenie do istniejącej gminnej sieci kanalizacyjnej nie ma charakteru świadczenia podatkowego, gdyż nie jest w świetle prawa opłatą przymusową. Korzystanie z urządzeń komunalnych w postaci sieci kanalizacyjnej jest koniecznością w myśl art 5 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten nakłada na właściciela nieruchomości utrzymanie porządku i czystości przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej i to pod karą grzywny stosownie do art 10 ust 1 pkt 2 tej ustawy. Dlatego nie można w tym wypadku mówić o dobrowolności opłaty z tytułu podłączenia do istniejącej gminnej kanalizacji. Opłaty te są narzucone mieszkańcom przez gminę i mają charakter przymusowy. Prokurator podniósł, iż w polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Przepisami takimi nie mogą być powołane w podstawie kwestionowanej uchwały przepisy art 19 ust 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W dniu uchwalenia zaskarżonej uchwały, gmina mogła podejmować uchwały w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach co wynika z brzmienia art 18 ust 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, jednak przepis art 19 ust 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków takiego upoważnienia nie daje. Oznacza to, że zaskarżona uchwała wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady, ustalone przepisami art 40 ustawy o samorządzie gminnym. Jednocześnie Prokurator stwierdził, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez upoważnienia ustawowego i z art 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o oddalenie w całości skargi na uchwałę Rady Miejskiej w [...]nr [...]z dnia [...]grudnia 2014 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczenia wody i odprowadzenia ścieków na terenie Gminy [...], zaś z ostrożności procesowej wskazała, że stwierdzenie nieważności uchwały nr [...]powinno dotyczyć wyłącznie jej części tj. w zakresie części postanowienia § 15 o treści "oraz po wniesieniu opłaty za przyłączenie w wysokości określonej w obowiązującej taryfie". Zdaniem organu chwała jest zgodna z przepisami art. 19 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków w zakresie w jakim w § 15 stanowi, że " Przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej może nastąpić po spełnieniu warunków przyłączenia, z zastrzeżeniem postanowień § 18 oraz po wniesieniu opłaty za przyłączenie w wysokości określonej w obowiązującej taryfie". Przedmiotowe postanowienie uchwały, wbrew stanowisku skarżącego, nie nakłada na odbiorców usług bezwzględnego obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie do sieci, a stanowi jedynie normę o charakterze semiimperatywnym skierowaną do przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego umożliwiającą na wprowadzenie do taryfy stawek opłat za przyłączenie do sieci wod-kan, które wynikają wprost z § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1701). Ponadto Rada nie zgodziła się ze stanowiskiem skarżącego, że z uwagi na treść § 15 uchwały, stwierdzenie nieważności powinno obejmować całość uchwały. Taki wniosek skarżącego narusza elementarne zasady pewności obrotu prawnego w zakresie aktów prawa stanowiących przez samorząd gminny oraz jest sprzeczny z zasadą proporcjonalności obowiązującą w zakresie kontroli sądowej nad tymi aktami. Otóż, przepis § 15 zaskarżonej uchwały nie ma charakteru systemowego dla całości materii w niej uregulowanej, a jest wyłącznie jednostkowym postanowieniem odnoszącym się konkretnej opłaty, którą przedsiębiorstwo wodociągowe może określać w taryfie za ściśle określną czynność związaną z zaopatrzeniem w usługi wod-kan. Zatem brak jest jakichkolwiek przesłanek czy to natury prawnej, czy to natury aksjologicznej aby w razie ewentualnego stwierdzenia niezgodności z prawem § 15 uchwały uznać za celowe unieważnienie tego aktu w całości. Na rozprawie w dniu 14 lutego 2018 r. Skarżący zmodyfikował skargę, wskazując iż wnosi o stwierdzenie nieważności § 15 uchwały jedynie w części dotyczącej obowiązku wniesienia opłat za przyłączenie w wysokości określonej w obowiązującej taryfie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała zostać poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), jej wniesienie przez Prokuratora nie jest ograniczone też żadnym terminem, jako ze dotyczy aktu prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała Rady Gminy w [...] stanowi akt prawa miejscowego. Podstawę prawną spornej uchwały stanowią przepisy art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (jedn. tekst w dniu podjęcia uchwały Dz. U z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.). Pierwszy z powołanych przepisów upoważnia organy gminy do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie m.in. zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Natomiast drugi przepis wskazuje, iż rada gminy (...) uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin jest aktem prawa miejscowego, który stosownie do brzmienia art. 19 ust. 2 ustawy, powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy. Należy przyjąć, że regulacja zawarta w art. 19 ust. 2 ustawy ma charakter wyczerpujący. Wskazując bowiem zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać wskazanemu w tym przepisie zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Mając na uwadze przedstawione powyżej uwagi natury ogólnej, Sąd uznał skargę za uzasadnioną w zakresie przedstawionym na rozprawie w dniu 14 lutego 2018 r. Trafnie bowiem wskazuje Skarżący, że zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Regulacja ta oznacza, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu, a więc również w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Uchwała będąc aktem prawa miejscowego jest aktem o charakterze normatywnym, co oznacza to, że normy postępowania, wynikające z takiej uchwały, mają charakter generalny i abstrakcyjny oraz obowiązują na terenie właściwości podejmującego uchwałę organu. Akty prawa miejscowego nakładają na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej obowiązek oznaczonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w takich przepisach. Rada gminy stanowiąc przepisy gminne zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym winna treść swoich regulacji dostosowywać ściśle do zakresu przyznanego im upoważnienia i przysługujących im kompetencji, wynikających z nich zadań. Jednocześnie, stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. do wyłącznej kompetencji gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Sporna treść uchwały zawarta jest w § 15 zaskarżonej uchwały, który stanowi że: "Przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej może nastąpić po spełnieniu warunków przyłączenia, z zastrzeżeniem postanowień § 18 oraz po wniesieniu opłaty za przyłączenie w wysokości określonej w obowiązującej taryfie". Powyższa regulacja oznacza, że uchwała wprowadza obowiązek poniesienia opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Przy tym rację ma skarżący, że żaden przepis ustawowy nie daje organowi gminy uprawnienia do nałożenia takiej opłaty. W świetle bowiem art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Ani ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, ani akty wykonawcze nie przewidują możliwości decydowania w regulaminie o opłatach za przyłączenie do sieci ani dla przedsiębiorstwa ani dla gminy, stąd też dokonanie regulacji w tym zakresie w regulaminie, będącym aktem prawa miejscowego nie znajduje podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Podobne stanowisko wyrażane jest w orzecznictwie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 maja 2014 r. II SA/Rz 298/14, LEX nr 1471336). Nadto w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2008 r.. sygn. akt II OSK 431/08 LEX nr 490093, wyrażono pogląd, iż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie gminnym oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Ustawowe "warunki przyłączenia określone w regulaminie" nie mogą być interpretowane dowolnie, w oderwaniu od pozostałych przepisów ustawy i co gorsza - w sposób niekorzystny dla odbiorców wody i zainteresowanych odprowadzeniem ścieków. Jakkolwiek wyrok ten dotyczy innego stanu faktycznego, to jednak zacytowane wyżej twierdzenie można również odnieść do niniejszej sprawy, szczególnie jeśli się zważy, że przepis art. 19 ust. 2 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w punkcie 3 pozwala radzie gminy określić w regulaminie sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki ustalone w taryfach. Również ten przepis jednak nie daje podstaw do wprowadzenia do regulaminu regulacji dotyczącej jakichkolwiek dodatkowych opłat . Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że ani przepisy art. 15 ust. 2 i ar.15 ust. 4 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ani art. 19 ust. 2 tej ustawy nie dają gminie uprawnienia do zamieszczenia w uchwale dotyczącej Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków treści zawartych w § 15 w części dotyczącej obowiązku wniesienia opłat za przyłączenie w wysokości określonej w obowiązującej taryfie Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona uchwała w części wskazanej na rozprawie w dniu 14 lutego 2018 r. narusza prawo, dlatego na podstawie przepisu art. 147 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.