IV SA/Wa 3195/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...], z [...] lutego 2018 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B. P. od decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...], z [...] grudnia 2017 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garażu na samochód osobowy, przy granicy z działką nr ewid. [...] - dobudowanego do istniejącego kompleksu garaży, na części działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z [...] października 2017 r., Pan A. B. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2017 r., prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garażu na samochód osobowy, przy granicy z działką nr ewid. [...] - dobudowanego do istniejącego kompleksu garaży, na części działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła B. P., podnosząc, że organ w decyzji błędnie ustalił dopuszczalną linię zabudowy tj. w odległości 3 m od granicy działki podczas gdy wcześniej wydawane decyzje lokalizacyjne ustalały linię zabudowy w odległości 6,5 m od granic działek położonych przy ul [...]. Według Skarżącej ustalanie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 3 m utrudni rozbudowę tej ulicy w przyszłości. Ponadto zarzuciła brak przeprowadzenia analizy stanu faktycznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując odwołanie wskazało, że z analizy funkcji oraz z wyników analizy (część tekstowa i graficzna) wynika, że analizą objęto obszar o szerokości nie mniejszej niż 50 m, co w załączniku graficznym analizy zostało zaznaczone linią przerywaną koloru czarnego. W przedmiotowym przypadku obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z wymogami § 3 rozporządzenia, gdyż szerokość frontu działki objętej wnioskiem, przylegającej do pasa ogólnodostępnej drogi publicznej (ul. [...]) wynosi ok. 10 m, w związku z czym obszar analizowany wyznaczony został w odległości 50 m wokół granic terenu objętego wnioskiem. Organ pierwszej instancji wskazał nieruchomości które znalazły się w obszarze analizowanym. Wyjaśnił, że do obliczeń wzięto pod uwagę działki nr ew. [...], [...], [...], [...], [...]. Na terenie objętym analizą organ stwierdził istnienie działek zabudowanych budynkami usługowymi i usługowo mieszkalnymi wraz z towarzyszącą zabudową (parterowe budynki garażowe). Ponadto organ pokreślił, że planowany garaż będzie dobudowany do istniejącego kompleksu garaży. Organ uznał, że funkcja oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym umożliwiają ich kontynuację w formie zabudowy określonej wnioskiem inwestora. Wskazał, że funkcja planowanej inwestycji jest spójna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu objętego analizą, zatem inwestycja jest możliwa do realizacji, przy zachowaniu warunków opisanych w wynikach analizy. Organ sporządził także zestawienie (w formie tabel), analizowanego terenu i wyliczył średnie wskaźniki z terenu analizowanego. Jak wynika z załącznika Nr 1 (załącznik graficzny) do decyzji, wyznaczając nieprzekraczalną linię zabudowy od granicy działki [...], organ ustalił ją dla planowanej inwestycji w odległości 3 m od tej granicy, w nawiązaniu do zabudowy usytuowanej na działce nr ewid. [...] znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie działki będącej przedmiotem inwestycji. Ponadto w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. organ wyjaśnił, że przy ul. [...] znajdują się budynki (na działce nr ewid. [...]) usytuowane w liniach rozgraniczających terenu. Organ wskazał również, że projekt decyzji opiniował zarządca drogi gminnej tj. Wydział Inżynierii Miejskiej i Ochrony Środowiska nie wnosząc uwag w zakresie usytuowania linii zabudowy planowanej inwestycji. Teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej - tj. drogi publicznej (droga gminna ul. [...]) poprzez istniejący zjazd. Ponadto istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zasilenie w energię elektryczną, zgodnie z informacjami zawartymi przez inwestora we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, odbywać się będzie z przyłącza istniejącego na działce nr [...]). Ponadto inwestor wskazał brak zapotrzebowania tej inwestycji na wodę, gaz oraz konieczność odprowadzania ścieków. Z uwagi na powyższe Kolegium uznało, że analizowany teren ma dostęp do ww. mediów oraz do drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Teren działki nr ew. [...] stanowi użytek B, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z przepisami odrębnymi. Kolegium nie stwierdziło uchybień w postępowaniu administracyjnym oraz naruszeń w przedmiocie zastosowania przepisów prawa materialnego. W przypadku stwierdzenia przez organ administracji publicznej, iż dana inwestycja spełnia łącznie wszystkie przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) jest on zobligowany do wydania decyzji pozytywnej w przedmiocie warunków zabudowy. Odnosząc się zarzutów wskazanych w odwołaniu, Kolegium uznało je za chybione, gdyż planowana inwestycja spełnia zasady dobrego sąsiedztwa, a organ przeprowadził w tym zakresie wnikliwą analizę i wykazał, że przy ul. [...] występują budynki posadowione w odległości 3 m od tej ulicy (budynek garażowy na działce nr ewid. [...]). W materiale dowodowym znajduje się kopia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] ustalająca warunki zabudowy działki nr [...] określająca linię zabudowy dla budynku garażowego w odległości 3 m. Natomiast odnosząc się do kwestii utrudniania rozbudowy w przyszłości ul. [...] ze względu na ustalanie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 3 m to powyższa okoliczność nie stanowi przesłanki do uzyskania decyzji lokalizacyjnej, a co za tym idzie pozostaje bez wpływu na sposób rozpatrzenia sprawy. Kolegium wyjaśnia również, że ustalenie konkretnej lokalizacji budynku na działce inwestora następuje dopiero na etapie uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] grudnia 2017 r., w punkcie 9 załącznika nr 2 zawiera zapis, iż w zagospodarowaniu terenu należy uwzględnić wymogi wynikające z przepisów odrębnych, czyli również ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 2222). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2018 r. wniosła B. P. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że istniały warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz rażące naruszenie praw strony poprzez uniemożliwienie jej czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym a przed wydaniem decyzji uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiału tj art. 10 ust. 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga podlegała oddaleniu. Rozpoznając sprawę Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, ze zm.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis § 9 ust. 1 – 3 rozporządzenia stanowi natomiast, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Skoro w przedmiotowej sprawie, brak jest na danym terenie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest ocena, czy planowany sposób zagospodarowania terenu nie naruszy zasady "dobrego sąsiedztwa" i gwarantuje zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przesłanki, jakie muszą być spełnione przy dokonywaniu tej oceny, określa powołany art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi być więc poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na względzie treść art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnym. Należy też podkreślić, iż decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany. Zatem jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, której ustalenie pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, obowiązkiem organu właściwego w sprawie jest wydanie decyzji pozytywnej. Analiza akt postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2018 r. prowadzi do wniosku, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, należycie oceniły zgromadzony materiał dowody i wydały zgodne z prawem rozstrzygnięcia. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że organ I instancji, stosownie do § 3 ust. 1 powoływanego rozporządzenia, przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wynik przeprowadzonej analizy stanowi załącznik nr 2 do decyzji z [...] grudnia 2017 r. Z kolei w załączniku graficznym nr 3 do decyzji na kopii mapy przedstawiono granice obszaru analizowanego. Przepis § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. określa minimalne granice obszaru analizowanego. Ponieważ w przedmiotowej sprawie szerokość frontu działki objętej wnioskiem, przylegającej do ul. [...] wynosi ok. 10 m, to obszar analizowany wyznaczony został w odległości 50 m wokół granic terenu objętego wnioskiem. W ocenie Sądu, organy dopełniły spoczywającego na nich obowiązku dotyczącego określenia cech, do których trzeba dostosować przedmiotową inwestycję (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Obszar analizowany obejmuje tereny zabudowy usługowej i usługowo-mieszkalnej wraz z towarzyszącą zabudową (parterowe budynki garażowe). Planowana funkcja zabudowy – budynek garażowy jest zgodna z występująca w obszarze analizowanym, zwłaszcza, że planowany garaż na samochód osobowy dobudowany będzie do istniejącego już kompleksu garaży na samochody osobowe na działce objętej wnioskiem. Zatem planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej funkcji. Ponadto stanowiący integralną część decyzji wynik analizy wskazuje w szczególności, iż w toku postępowania należycie ustalono okoliczności w zakresie linii zabudowy, wskaźników wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Organ ustalił też, że teren planowanej inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej – [...]. Spełnione zostały warunki obsługi planowanej inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej, zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych nie dotyczy terenu palowanej inwestycji. Odnosząc się do zarzutów skargi, należy wskazać, że z treści § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem inwestora wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Odstępstwa od tej reguły zawiera ust. 2-4 cyt. § 4 rozporządzenia, pozwalające wyznaczyć linię zabudowy w inny sposób. W przedmiotowej sprawie linia zabudowy została ustalona w odległości 3 m od granicy działki (od strony drogi gminnej – ul. [...]), tj. zgodnie z linią zabudowy występującą na działce sąsiedniej nr ewid. [...]. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca została powiadomiona m.in. o uprawnieniu z art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomieniem z dnia [...] października 2017 r. oraz z dnia [...] listopada 2017 r., które zostały jej doręczone w trybie art. 44 k.p.a. na adres [...], który jest ujawniony w ewidencji gruntów. Decyzja organu I instancji została doręczona skarżącej na ww. adres w dniu [...] grudnia 2017 r., której odbiór pokwitował M. P. Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2017 r. Wobec powyższego w ocenie Sądu, nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z taka sytuacją, wobec czego zarzut naruszania art. 10 § 1 k.p.a. jest nieuzasadniony. Konkludując stwierdzić należy, że ocena legalności zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jest podstaw do uznania, iż w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jej uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest prawidłowe. Wobec tego wszelkie zarzuty podniesione w skardze należało uznać za niezasadne. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.