IV SA/Wa 32/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 roku nr [...]; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju na rzecz skarżącej Z. W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej daiej "kpa" utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia, czy majątek ziemski "P." podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm.), zwanego dalej "dekretem PKWN". Wskazana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: 1. J. W. wnioskiem z dnia 15 stycznia 2005 r. wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej, że przejęcie na własność Skarbu Państwa zespołu pałacowo - parkowego w P., gmina K., powiat S. nastąpiło z naruszeniem dekretu PKWN. 2. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Wojewoda [...] stwierdził, że nieruchomość ziemska pn. "P." podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. 3. Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. 4. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Wojewoda [...] powtórnie stwierdził, że nieruchomość ziemska pn. "P." podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. 5. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. 6. Ponownie rozpatrujący sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2010 r. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji stwierdzającej, że nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu PKWN, jako bezprzedmiotowe. 7. Od powyższej decyzji odwołania wniosła Z. W. 8. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że w sprawie wydawał już decyzje (z dnia [...] września 2006 r. i z dnia [...] lutego 2010 r.) opierając się na orzecznictwie sądów administracyjnych, przede wszystkim zaś na uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06, (ONSAiWSA z 2006 r. z. 5, poz. 123). W uchwale tej Sąd stwierdził, iż przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie dekretu PKWN" może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Następnie wskazano, że w postanowieniu z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08 (OTK-A 2010/3/27) Trybunał Konstytucyjny dokonał wnikliwej analizy przepisów dekretu PKWN i rozporządzenia w sprawie dekretu PKWN, praktyki organów administracji i orzecznictwa sądowego. Stwierdzono, że w uzasadnieniu orzeczenia Trybunał Konstytucyjny po dokonaniu analizy przebiegu procesu nacjonalizacji nieruchomości orzekł, że § 5 rozporządzenia w sprawie dekretu PKWN utracił moc prawną wraz z wejściem wżycie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71), zwanej dalej "ustawą z 1958 r.". Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, z dniem wejścia w życie ustawy z 1958 r. (5 kwietnia 1958 r.) bezprzedmiotowe stały się postępowania administracyjne w trybie § 5 rozporządzenia w sprawie dekretu PKWN. § 5 rozporządzenia w sprawie dekretu PKWN nie może być obecnie dla organów administracji podstawą do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej podpadanie nieruchomości pod przepisy dekretu PKWN. W aktualnym stanie prawnym do orzekania o prawach rzeczowych osób pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej właściwe są sądy powszechne, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.). Wskazano, że w myśl art. 190 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Skoro zatem z uzasadnienia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego jednoznacznie wynika, że brak jest podstaw do stosowania § 5 rozporządzenia w sprawie dekretu PKWN przez organy administracji, zatem Wojewoda słusznie uznał za bezprzedmiotowe postępowanie w niniejszej sprawie. A w zaistniałej sytuacji Minister zobowiązany był utrzymać rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Z. W. Reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika Skarżąca wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania podniosła, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08 nie może mieć mocy wiążącej dla niniejszej sprawy ponieważ nie zostało opublikowane w urzędowym dzienniku, a w szczególności w Dzienniku Ustaw. Natomiast taką moc mają wyłącznie wyroki Trybunału Konstytucyjnego. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 7 kwietnia 2011 r. uczestniczka postępowania J. W. wniosła o uwzględnienie skargi i o uchylenie zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji. W uzasadnieniu przywołano uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt III PZP 2/09 w której zwrócono uwagę na zamknięty katalog uprawnień orzeczniczych Trybunału Konstytucyjnego określonych w art. 188 Konstytucji RP oraz na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Ministra Rolnictwa o Rozwoju Wsi wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był art. 105 § 1 kpa. Zgodnie z jego treścią gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 kpa uznaje się postępowanie, w którym brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Tak w doktrynie jak i w orzecznictwie reprezentowany jest pogląd, że bezprzedmiotowe jest postępowanie prowadzone przez niewłaściwy organ, a tym bardziej wtedy gdy organy administracji w ogóle nie są właściwe do rozpoznania sprawy (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowki, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, 7 wydanie, Warszawa 2005, str. 486). W rozpoznawanej sprawie organy administracji przyjęły, że brak jest podstawy prawnej do merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie, że określona nieruchomość nie podpadała pod działanie przepisów dekretu PKWN, w drodze postępowania administracyjnego. Zdaniem zarówno Wojewody jak i Ministra, sprawy tego typu winny być rozpoznawane przez sądy powszechne. Na poparcie zaprezentowanego stanowiska organy przywołały postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, podzielając w pełni argumentację w nim zawartą. Jednakże w związku z wątpliwościami, jakie pojawiły się odnośnie skutków powołanego postanowienia Trybunału Konstytucyjnego dla praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, postanowieniem z dnia 7 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 176/10, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: czy w obecnym stanie prawnym przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Roinych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Poiskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Poiskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając opisane zagadnienie prawne uchwałą siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10, uznał, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Uchwała składu siedmiu sędziów posiada tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 ppsa. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego (w tym wojewódzkiego sądu administracyjnego) rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie, nie uznał za zasadne skorzystanie z kompetencji przewidzianej w art. 269 § 1 ppsa. Zobowiązany jest więc respektować stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10. W konsekwencji wiążą go dwa zasadnicze założenia, które legły u podstaw poglądu składu siedmiu sędziów. Po pierwsze, postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08 nie jest "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Dlatego nie posiada mocy powszechnie obowiązującej i nie skutkuje koniecznością odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia w sprawie dekretu PKWN. Zatem pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym wymieniony przepis utracił moc obowiązującą, nie wiąże sądów administracyjnych. Po drugie, § 5 rozporządzenia w sprawie dekretu PKWN stanowi aktualnie element systemu prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym powinien być stosowany przez organy administracji publicznej w toku postępowań administracyjnych przy rozpoznawaniu wniosków stron i sądy administracyjne rozpoznające skargi od decyzji tych organów. Dlatego też, za nieprawidłowe należy uznać stanowisko zajęte przez Wojewodę [...], a następnie podtrzymane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazujące, iż droga administracyjna w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. Dlatego też wniosek o stwierdzenie, że zespół pałacowo - parkowy w P. nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN może być rozpoznany w toku postępowania administracyjnego, zatem stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie Wojewody [...] zostało wydane z naruszeniem art. 105 § 1 kpa, a Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 kpa, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] maja 2010 r. musiały zostać uchylone, co oznacza, że organ pierwszej instancji jest właściwy rzeczowo do rozpoznania sprawy Skarżącej, a zatem zobowiązany będzie do merytorycznego rozpoznania wniosku. Ponadto przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ zobowiązany będzie do ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania (uwzględniając, że zmarła dnia 17 lutego 2010 r. J. K. pozostawiła pięcioro spadkobierców, co stwierdza postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] lutego 2011 r., sygn. akt [...]). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ppsa orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzekając o zwrocie kosztów Sąd miał na względzie, iż zgodnie z art. 200 ppsa w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie tego przepisu w zw. z art. 205 § 2 ppsa zasądzono na rzecz Skarżącej koszty postępowania sądowego, na które składają wpis sądowy od skargi - 200 zł oraz wynagrodzenie dla radcy prawnego reprezentującego Skarżącą - 240 zł. Wysokość wynagrodzenia dla pełnomocnika ustalono zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).